Общественного контроля 3 страница

Положениями комментируемой статьи определено, что общественные (публичные) слушания проводятся по вопросам государственного и муниципального управления в сферах охраны окружающей среды, градостроительной деятельности, закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в других сферах в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами (часть 2), и что порядок их проведения и определения их результатов устанавливается их организатором в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 5).

Необходимо обратить внимание на то, что Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" в качестве обязательной процедуры установлено общественное обсуждение закупок (статья 20) в случаях, определяемых Правительством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. Проведение публичных слушаний положениями Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ не предусмотрено. Возникшая коллизия положений Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ и комментируемого Федерального закона требует разрешения.

Приведенные выше положения федерального законодательства показывают, что даже при наличии в федеральном законодательстве положений о публичных слушаниях в некоторых сферах публичной деятельности требуется дальнейшая конкретизация порядка их организации и проведения, учета результатов публичных слушаний. Введение в практику института общественных (публичных) слушаний, установленных в комментируемой статье, потребует разработки и принятия нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления городских и сельских поселений, муниципальных районов (городских округов), которые должны содержать, по крайней мере:

- минимальный срок обнародования информации о вопросе, выносимом на общественные (публичные) слушания;

- порядок оформления представительства заинтересованных лиц;

- порядок определения результатов общественных (публичных) слушаний;

- порядок получения организатором общественных (публичных) слушаний итогов рассмотрения органами государственной власти или органами местного самоуправления подготовленного по результатам общественного обсуждения итогового документа (протокола) и возможные последствия этого рассмотрения;

- источник финансирования мероприятий, связанных с подготовкой и проведением общественных (публичных) слушаний, размещением их результатов и другие положения.

Статья 26. Определение и обнародование результатов общественного контроля

В соответствии с положениями комментируемой статьи под определением и обнародованием результатов общественного контроля понимается подготовка итогового документа и направление его в соответствующие органы и организации, в отношении которых проводился общественный контроль. В комментируемой статье определены следующие формы итогового документа: итоговый документ общественного мониторинга, акт общественной проверки, заключение общественной экспертизы, протокол общественного обсуждения, протокол общественных (публичных) слушаний. Возможны также и иные формы итогового документа, предусмотренные федеральными законами.

Анализ положений комментируемого Федерального закона показывает, что под определением результатов общественного контроля следует считать итоговый документ, содержащий информацию, указанную в пункте 2 комментируемой статьи. Под обнародованием результатов общественного контроля следует понимать в первую очередь обнародование, т.е. доведение до населения информации о проведении мероприятия по общественному контролю и его результатах в соответствии с пунктом 4 комментируемой статьи. При необходимости информация о результатах общественного контроля также направляется в органы прокуратуры и (или) органы государственной власти и органы местного самоуправления, в компетенцию которых входит осуществление государственного контроля (надзора) или муниципального контроля.

Частью 2 определены обязательные разделы итогового документа. Часть разделов имеет информационный характер (место и время осуществления общественного контроля, субъекты общественного контроля, задачи), другие - содержательный характер. Среди такой информации выделим: факты и обстоятельства, установленные при осуществлении общественного контроля; предложения и рекомендации; выводы. В качестве приложения к итоговому документу в него могут быть включены иные документы, полученные в ходе общественного контроля. Представляется, что приложение должно содержать документы, подтверждающие выводы и рекомендации общественного контроля, например заключения экспертов, официальные статистические материалы и др.

Общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации положениями комментируемой части 3 выделены в отдельную группу субъектов общественного контроля со значительным объемом прав, реализуемых на основании результатов общественного контроля.

Общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации могут направлять предложения и рекомендации в органы государственной и местной власти, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие отдельные публичные полномочия, по совершенствованию их деятельности, по устранению причин и условий, способствовавших нарушению прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Указанные предложения и рекомендации не носят обязательного характера для органов публичной власти и организаций, но являются важным звеном взаимодействия государства и граждан, элементом выявления не только общественного мнения, но и оценки эффективности выполнения публичных функций органами власти в целом и отдельными ее подразделениями, выполнения обязанностей должностными лицами, государственными и муниципальными служащими.

Общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации могут выдвигать общественную инициативу в соответствии с законодательством Российской Федерации. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 4 марта 2013 года N 183 "О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива", граждане Российской Федерации в порядке, установленном Указом, могут направлять предложения по вопросам социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления. Указом утверждены правила рассмотрения общественных инициатив, содержащие описание процедур такого рассмотрения, которые включают в себя:

направление инициативы в экспертную рабочую группу соответствующего уровня (федерального, регионального или муниципального) для проведения экспертизы и принятия решения о целесообразности разработки проекта соответствующего нормативного правового акта и (или) об иных мерах по реализации данной инициативы;

подготовку экспертной рабочей группой в срок, не превышающий двух месяцев, экспертного заключения и решения о разработке соответствующего нормативного правового акта и (или) принятии иных мер по реализации инициативы;

размещение в Интернете информации о рассмотрении общественной инициативы и мерах по ее реализации;

направление инициативы в соответствующие органы публичной власти;

рассмотрение этими органами инициативы и принятие решения по инициативе.

В Указе достаточно подробно регулируется порядок направления и рассмотрения общественных инициатив отдельных граждан Российской Федерации. Частью 3 комментируемой статьи право выдвижения общественной инициативы закреплено и за общественными объединениями и иными негосударственными некоммерческими организациями. В связи с расширением субъектов общественной инициативы необходимо внесение соответствующих изменений в Указ Президента Российской Федерации от 4 марта 2013 года N 183.

Частью 3 комментируемой статьи общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации наделены правомочиями по защите интересов неопределенного круга лиц, а именно оспаривать в установленном федеральным законом порядке (в том числе в судебном и (или) административном порядке) нормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. Поэтому представляется, что особое значение имеет закрепление прав общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций в судебном процессе.

Порядок оспаривания НКО решений и действий органов власти в защиту неопределенного круга лиц установлен главой 5 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (Федеральный закон от 8 марта 2015 года N 21-ФЗ), вступившего в силу 15 сентября 2015 года.

В соответствии с комментируемой частью правами по обращению в суд наделяется не субъект, чьи права нарушаются, а общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации с целью защиты интересов не конкретного физического или юридического лица, а неопределенного круга лиц, чьи интересы нарушаются или могут быть нарушены. Такие полномочия установлены в Законе Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей". В соответствии со статьей 46 "Защита прав и законных интересов неопределенного круга потребителей" предъявлять иски в суды о прекращении противоправных действий изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера) в отношении неопределенного круга потребителей наряду с органом государственного надзора, органами местного самоуправления вправе общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы).

Установление частью 3 комментируемого Федерального закона полномочия по защите неопределенного круга лиц требуют внесения соответствующих дополнений в гражданское, уголовное и административное процессуальное законодательство.

В соответствии с частью 4 комментируемой статьи субъекты общественного контроля обязаны обнародовать информацию о своей деятельности, о проводимых мероприятиях общественного контроля и об их результатах. Обнародование может проводиться не только путем размещения информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, в средствах массовой информации, но и распространением информационных листков, объявлений на информационных стендах и т.д. Субъектам общественного контроля необходимо разработать типовые формы обнародования информации о конкретном мероприятии. К таким формам следует отнести формы информации о планируемом мероприятии, о проведенном мероприятии, о результатах мероприятия.

Важны также и такие формы обнародования, как годовые отчеты, содержащие информацию не только о проведенных мероприятий, но и об их результатах (степень учета органами публичной власти предложений, разработанных в результате общественного контроля, конкретные решения органов прокуратуры, органов государственной власти и органов местного самоуправления, и т.д.).

Обнародование информации о деятельности субъектов общественного контроля является не только формой обязательного отчета субъектов общественного контроля о своей деятельности, но и действенным инструментом, с одной стороны, активизации населения, с другой - увеличения прозрачности деятельности публичной власти.

Предусмотренное частью 4 комментируемой статьи направление информации о результатах общественного контроля в органы прокуратуры и (или) органы государственной власти и органы местного самоуправления, в компетенцию которых входит осуществление государственного контроля (надзора) или муниципального контроля за деятельностью органов и (или) организаций, в отношении которых осуществляется общественный контроль, по существу, является не обнародованием, а направлением итогового документа общественного контроля. Итоговый документ в соответствии с комментируемой частью 5 статьи 26 также направляется в органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. Указанные органы и организации обязаны рассмотреть направленные им итоговые документы и в установленный законодательством Российской Федерации срок направлять соответствующим субъектам общественного контроля обоснованные ответы.

В соответствии с положениями Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" ответ на обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления, к должностным лицам в общем случае должен быть предоставлен в срок 30 дней. В исключительных случаях, а также в случае необходимости направления запроса в другие государственные органы, органы местного самоуправления и иным должностным лицам, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.

Из положений комментируемой статьи остается не ясным, должны ли дать какой-либо ответ на итоговый документ органы прокуратуры и (или) органы государственной власти и органы местного самоуправления, в компетенцию которых входит осуществление государственного контроля (надзора) или муниципального контроля за деятельностью органов и (или) организаций, в отношении которых осуществляется общественный контроль.

Глава 4. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ ОБЩЕСТВЕННОМ КОНТРОЛЕ

Статья 27. Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации об общественном контроле

В комментируемой статье не устанавливаются специальные нормы об ответственности за нарушение законодательства об общественном контроле. В части 1 комментируемой статьи содержатся общие положения, наделяющие субъектов общественного контроля правом и обязанностью по результатам общественного контроля вносить в компетентные органы предложения о привлечении виновных должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления к ответственности в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. В соответствии с положениями, установленными комментируемым Федеральным законом (пункт 6 части 1 статьи 10, пункт 4 статьи 26) и другими федеральными законами, субъекты общественного контроля наделяются правом, а в ряде случаев и обязанностью направлять в органы прокуратуры документы о привлечении к ответственности должностных лиц за нарушение законодательства об общественном контроле.

В части 2 комментируемой статьи Федерального закона введено общее основание ответственности физических и юридических лиц - воспрепятствование законной деятельности субъектов общественного контроля. В федеральных законах, Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовном кодексе Российской Федерации не содержится санкций за воспрепятствование законной деятельности субъектов общественного контроля. Поэтому в развитие Федерального закона об общественном контроле указанные федеральные законы нуждаются в дополнениях. Аналогичные дополнения требуются для введения ответственности за нарушение норм комментируемой статьи в части нарушения принципа общественного контроля (часть 9 статьи 6), о необоснованном вмешательстве субъектов общественного контроля в деятельность органов власти и об оказании на них неправомерного воздействия.

В федеральном законодательстве требуется также конкретизировать нормы ответственности в части введения санкций (административных, уголовных, дисциплинарных) за нарушение конкретных норм и требований законодательства об общественном контроле субъектами общественного контроля, участниками общественного контроля, общественными инспекторами и экспертами и любыми другими лицами, уполномоченными участвовать в общественном контроле. В части 3 комментируемой статьи законодателем делается акцент лишь на применении санкций в отношении субъектов общественного контроля, в том числе размещение в информационно-телекоммуникационной сети Интернет" искаженных или недостоверных сведений о результатах общественного контроля. Административное и уголовное законодательство Российской Федерации содержит лишь нормы общего характера об ответственности за размещение недостоверной информации. Субъекты общественного контроля и в большей степени лица, уполномоченные на проведение общественного контроля, подпадают по действие указанных норм.

1. Нормативные правовые акты (НПА) - федеральные законы, федеральные нормативные правовые акты, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты.

2. Законы - федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации.

3. Органы власти - органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

Перечень Федеральных законов, в которые должны быть внесены

изменения и дополнения в связи со вступлением в силу

"Об основах общественного контроля в Российской Федерации"

1. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 года N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".

2. Земельный кодекс Российской Федерации (Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ).

3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (Федеральный закон от 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ).

4. Жилищный кодекс Российской Федерации (Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 188-ФЗ).

5. Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей".

6. Закон Российской Федерации от 2 июля 1992 года N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании".

7. Федеральный закон от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире".

8. Федеральный закон от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ "Об общественных объединениях".

9. Федеральный закон от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции".

10. Федеральный закон от 9 января 1996 года N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения".

11. Федеральный закон от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

12. Федеральный закон от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

13. Федеральный закон от 4 мая 1999 года N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха".

14. Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

15. Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

16. Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

17. Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

18. Федеральный закон от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации".

19. Федеральный закон от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации".

20. Федеральный закон от 4 декабря 2007 года N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации".

21. Федеральный закон от 10 июня 2008 года N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания".

22. Федеральный закон от 29 декабря 2010 года N 436-ФЗ "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию".

23. Федеральный закон от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции".

24. Федеральный закон от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации".

25. Федеральный закон от 30 ноября 2011 года N 360-ФЗ "О порядке финансирования выплат за счет средств пенсионных накоплений".

26. Федеральный закон от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

27. Федеральный закон от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

28. Федеральный закон от 28 декабря 2013 года N 422-ФЗ "О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования Российской Федерации при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений".

29. Федеральный закон от 7 мая 2013 года N 78-ФЗ "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации".

30. Федеральный закон от 23 февраля 2013 года N 15-ФЗ "Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака".

31. Закон Российской Федерации от 17 января 1992 года N 2002-1 "О прокуратуре Российской Федерации".

32. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (Федеральный закон от 8 марта 2015 года N 21-ФЗ).

Примерный перечень и содержание правовых актов субъектов

Российской Федерации и муниципальных образований, принятие

которых предписано Федеральным законом N 212-ФЗ

N	Наименование, примерное содержание правового акта	Уровень правового регулирования
1.	Установление случаев и порядка использования официальных сайтов органов власти в целях информационного обеспечения общественного контроля (часть 1 статьи 7)	Закон субъекта Российской Федерации
2.	Установление случаев обязательного учета органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, предложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в итоговых документах, подготовленных по результатам общественного контроля (пункт 7 части 2 статьи 5, часть 1, пункт 3 части 5 статьи 16)	Субъект Российской Федерации, муниципальное образование
3.	Установление случаев и порядка создания общественных инспекций, групп общественного контроля, иных организационных структур общественного контроля (часть 2 статьи 9)	Закон субъекта Российской Федерации
4.	Установление случаев и порядка посещения лицами общественного контроля при проведении общественного контроля соответствующих органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия (пункт 4 части 1 статьи 10)	Субъект Российской Федерации, муниципальное образование
5.	Порядок осуществления общественного контроля общественной палатой субъекта Российской Федерации, общественной палатой (советом) муниципального образования (статья 12)	Субъект Российской Федерации, муниципальное образование
6.	Установление порядка и форм участия в осуществлении общественного контроля общественными советами при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 13)	Субъект Российской Федерации
7.	Установление полномочий, порядка организации и деятельности общественных инспекций и групп общественного контроля (часть 2 статьи 15)	Субъект Российской Федерации, муниципальное образование
8.	Установление случаев, при которых предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в итоговых документах общественного контроля, учитываются при оценке эффективности деятельности государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия (второе предложение части 1 статьи 16)	Субъект Российской Федерации, муниципальное образование
9.	Установление случаев, порядка и сроков предоставления субъектам общественного контроля информации о деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, представляющей общественный интерес (части 2 и 4 статьи 16)	Закон субъекта Российской Федерации
10.	Установление особенностей осуществления общественного контроля за отдельными сферами деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия (часть 6 статьи 16)	Субъект Российской Федерации
11.	Установление случаев проведения общественных мероприятий по результатам общественного мониторинга (часть 7 статьи 19)	Закон субъекта Российской Федерации
12.	Установление требований к порядку организации и проведения общественной проверки (часть 3 статьи 20)	Закон субъекта Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты
13.	Установление случаев, при которых общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований и иные субъекты общественного контроля могут быть инициаторами общественной проверки (часть 2 статьи 20)	Закон субъекта Российской Федерации
14.	Установление дополнительных полномочий общественного инспектора в законодательстве субъекта Российской Федерации, регулирующего порядок проведения общественных проверок в отдельных сферах государственного управления (часть 1 статьи 21)	Субъект Российской Федерации
15.	Установление требований к порядку организации и проведения общественной экспертизы (часть 5 статьи 22)	Закон субъекта Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты
16.	Установление дополнительных полномочий общественного эксперта в законодательстве субъекта Российской Федерации, регулирующего порядок проведения общественных проверок в отдельных сферах общественных отношений (часть 1 статьи 23)	Субъект Российской Федерации
17.	Установление требований к порядку проведения общественного обсуждения (часть 4 статьи 24)	Закон субъекта Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты
18.	Установление ответственности за воспрепятствование законной деятельности субъектов общественного контроля (часть 2 статьи 27)	Закон субъекта Российской Федерации