Федеральный закон 4 страница

4. В статье установлено, что в Российской Федерации могут быть образованы и иные организационные структуры общественного контроля, кроме указанных в пунктах 1 - 3 части 2 комментируемой статьи. Такие организационные структуры могут быть созданы только тогда, когда это прямо указано в законодательстве Российской Федерации.

Статья 10. Права и обязанности субъектов общественного контроля

Комментарий к статье 10

Положения пункта 1 части 1 комментируемой статьи корреспондируют с положениями других статей (часть 5 статьи 3, часть 2 статьи 4, пункт 8 статьи 6, часть 1 статьи 13, часть 1 статьи 18) Федерального закона, устанавливающими, что общественный контроль может осуществляться не только в формах, предусмотренных Федеральным законом, но и в других формах, если это предусмотрено другими федеральными законами, регулирующими особенности осуществления общественного контроля в конкретных сферах общественных отношений.

При этом права и обязанности субъектов общественного контроля, установленные в настоящей статье, необходимо соотнести с правами и обязанностями субъектов общественного контроля, установленными специальными федеральными законами.

В соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" Общественная палата Российской Федерации наделена особыми полномочиями по сравнению с полномочиями других организаторов и участников общественного контроля.

Так в соответствии с положениями статьи 1 Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации" Общественная палата Российской Федерации обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации, широкого круга некоммерческих организаций и общественных объединений, профессиональных союзов, творческих союзов, объединений работодателей и их ассоциаций, профессиональных объединений, а также иных некоммерческих организаций, созданных для представления и защиты интересов профессиональных и социальных групп, с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений и иных некоммерческих организаций при формировании и реализации государственной политики в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания.

Таким образом, к таким особым полномочиям Общественной платы Российской Федерации относятся полномочия по координации деятельности указанных выше общественных объединений и общественных организаций при осуществлении ими общественного контроля. Сравнивая указанные полномочия с полномочиями общественных объединений и некоммерческих организаций, следует отметить, что указанные организации Федеральным законом от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" и Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" подобными полномочиями не наделены. Более того, наделение общественных организаций такими полномочиями противоречило бы принципам, на основе которых они формируются и действуют: добровольности образования, самоорганизации и самоуправления. Под общественным объединением в соответствии с Федеральным законом "Об общественных объединениях" понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица - общественные объединения.

В то же время комментируемый Федеральный закон допускает расширение полномочий участников общественного контроля, в том числе и наделение координационными полномочиями в специальных федеральных законах. Однако в таких федеральных законах должны быть установлены их сфера и предмет деятельности по координации организации и проведения общественного контроля.

Аналогичными полномочиями в пределах соответствующих территорий публичных образований наделены общественные палаты субъектов Российской Федерации и общественные палаты (советы) муниципальных образований.

Статус общественных советов при федеральных органах исполнительной власти определяется указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, а статус общественных советов при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации - нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Указанные координационные полномочия субъектов общественного контроля обеспечиваются особым порядком формирования таких органов с включением в их состав представителей общественных объединений и иных некоммерческих организаций. В то же время в соответствии с положениями статьи 10 комментируемого Федерального закона Общественная палата Российской Федерации может привлекать к своей работе общественные объединения, иные некоммерческие организации и иные объединения граждан Российской Федерации, представители которых не вошли в ее состав. Решение об участии в работе Общественной палаты общественных объединений, иных некоммерческих организаций и иных объединений граждан Российской Федерации, представители которых не вошли в ее состав, принимается советом Общественной палаты.

В пункте 2 части 1 комментируемой статьи установлено, что субъект общественного контроля наделен правами выступать при осуществлении общественного контроля в различном статусе: быть инициатором общественного контроля, организатором общественного контроля, участником общественного контроля.

Из совокупного толкования положений комментируемого Закона следует, что:

- инициатор общественного контроля может быть определен как любое физическое или юридическое лицо, субъект, участник и организатор общественного контроля. Инициатором общественного контроля могут быть в том числе органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, по инициативе которых могут быть организованы и осуществлены мероприятия общественного контроля (общественный мониторинг, общественная проверка, общественная экспертиза и другие формы общественного контроля);

- организатор общественного контроля может быть определен как субъект, принимающий решение о проведении мероприятий общественного контроля по предложению инициатора общественного контроля. Организатором общественного контроля в зависимости от мероприятия общественного контроля могут быть субъекты общественного контроля, негосударственные некоммерческие организации, органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, юридические лица и отдельные граждане, наделенные соответствующими полномочиями;

- участник общественного контроля может быть определен как любое юридическое или физическое лицо, которое по решению субъекта общественного контроля либо по собственной инициативе, если это не запрещено законодательством об общественном контроле, принимает участие в мероприятиях общественного контроля.

Учитывая содержание полномочий субъектов общественного контроля, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, следует сделать вывод о том, что субъекты общественного контроля наделены по сравнению с возможными инициаторами, организаторами, участниками общественного контроля таким важным полномочием, как координация взаимодействия других инициаторов, организаторов и участников общественного контроля при осуществлении всех этапов общественного контроля.

Положения комментируемого пункта носят отсылочный характер к федеральному законодательству. Право запрашивать информацию, необходимую для осуществления общественного контроля (как и во многих других случаях) в равной степени принадлежит не только субъектам общественного контроля, но и инициаторам, организаторам и участникам общественного контроля. Единственным ограничением для предоставления запрашиваемой информации для органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, являются ограничения, установленные законодательством Российской Федерации.

Положения статьи 20 Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" содержат исчерпывающий перечень оснований, исключающих возможность предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

См. также комментарий к статье 8.

В настоящем пункте учтена практика нормативного правового регулирования порядка посещения представителями субъектов общественного контроля органов государственной власти, органов местного самоуправления, федеральных органов исполнительной власти. В случае если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, ограничения и особенности посещения структур органов государственной власти и органов местного самоуправления допускаются только федеральными законами и иными нормативными правовыми актами федерального уровня. Следует отметить, что Федеральный закон выделяет три уровня нормативного правового регулирования:

- федеральный - федеральными законами;

- региональный - законами субъектов Российской Федерации;

- муниципальный - муниципальными нормативными правовыми актами.

На практике отдельные аспекты регулируются также локальными нормативными правовыми актами.

Указанное правомочие субъектов общественного контроля содержится и в других федеральных законах и является одним из важнейших правомочий субъектов общественного контроля, ключевым образом влияющим на эффективность и результативность общественного контроля. Законодатель не устанавливает здесь ни перечень, ни форму документов, материалов, справок, рекомендаций и иных документов, которые могут быть подготовлены по результатам общественного контроля. Употребляется обобщающее понятие "итоговый документ". Исходя из такой формулировки правомочия, субъект общественного контроля может самостоятельно устанавливать и форму, и наименование, и требования к содержанию итогового документа. Главное условие, чтобы указанные параметры отвечали принципам общественного контроля. Субъект общественного контроля может самостоятельно определить необходимость, сроки и очередность направления итогового документа на рассмотрение в органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, и в средства массовой информации.

Следует отметить, что данное правомочие субъекта общественного контроля предполагает и симметричную обязанность средств массовой информации опубликовать или обнародовать материалы общественного контроля.

Данное полномочие субъектов общественного контроля согласуется с одной из основных целей общественного контроля, указанной в статье 5 Федерального закона - обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Следует также отметить, что, поскольку законодателем употребляется императивная формула для направления материалов, полученных в ходе общественного контроля (если будут установлены факты нарушения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций), субъекты общественного контроля обязаны направить такие материалы в структуры, указанные в настоящей статье, в том числе и органы прокуратуры. Для конкретизации полномочий органов прокуратуры в сфере общественного контроля необходимо внести корреспондирующие дополнения в Закон Российской Федерации от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации".

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченные по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, по правам коренных малочисленных народов в субъектах Российской Федерации обязаны рассмотреть материалы в соответствии с вопросами своего ведения и направить ответ субъекту общественного контроля после рассмотрения материалов в порядке и сроки, установленных законодательством Российской Федерации.

Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 года N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" не установлено специальной процедуры рассмотрения обращений и материалов общественного контроля. Поэтому такие материалы и обращения будут рассматриваться Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Следует также отметить, что материалы субъектов общественного контроля, направляемые Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, не могут содержать обращения по защите прав субъектов, связанных с предпринимательской деятельностью.

При обращении в суд в защиту неопределенного круга лиц должно быть указано, в чем заключается нарушение общественных интересов, прав и (или) законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. По общему правилу субъект общественного контроля, обратившийся в суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца.

Перечень прав субъектов общественного контроля и участников общественного контроля является открытым.

Так, например, Федеральным законом от 29 декабря 2010 года N 436-ФЗ "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию" (статья 21) предусмотрено, что при осуществлении общественного контроля общественные объединения и иные некоммерческие организации, граждане вправе осуществлять мониторинг оборота информационной продукции и доступа детей к информации, в том числе посредством создания "горячих линий".

Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" предусмотрено право контрольного органа в сфере закупок проводить внеплановую проверку в случае получения обращения участника закупки либо осуществляющих общественный контроль общественного объединения или объединения юридических лиц с жалобой на действия (бездействие) заказчика. В соответствии с указанным Федеральным законом (статья 102) общественные объединения и объединения юридических лиц, осуществляющие общественный контроль, вправе:

- подготавливать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок;

- направлять заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов;

- осуществлять независимый мониторинг закупок и оценку эффективности закупок, в том числе оценку осуществления закупок и результатов исполнения контрактов в части их соответствия требованиям Федерального закона;

- обращаться от своего имени в государственные органы и муниципальные органы с заявлением о проведении мероприятий по контролю в соответствии с Федеральным законом;

- обращаться от своего имени в правоохранительные органы в случаях выявления в действиях (бездействии) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссий по осуществлению закупок и их членов, должностных лиц контрактной службы, контрактных управляющих признаков состава преступления;

- обращаться в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации.

1. Обязанности субъектов общественного контроля, установленные в комментируемой статье, должны быть отнесены также и к представителям субъектов общественного контроля.

2. Обязанности, установленные в пунктах 1 - 3 части 1 комментируемой статьи, носят общий характер и являются производными от положений Конституции Российской Федерации. Указанные положения детализируются в федеральных законах, содержащих нормы об общественном контроле. Так, например, в статье 24 Федерального закона от 10 июня 2008 года N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" установлены требования, которые должен соблюдать член общественной наблюдательной комиссии при осуществлении общественного контроля, а также ответственность за их несоблюдение. Нарушение членом общественной наблюдательной комиссии требований уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов по вопросам исполнения наказаний, а также неисполнение законных требований администрации места принудительного содержания влекут ответственность, установленную законодательством.

3. Несоблюдение требований о конфиденциальности информации, полученной в ходе осуществления общественного контроля, если ее распространение ограничено федеральными законами, для представителей субъектов общественного контроля и участников общественного контроля сопряжено с мерами ответственности. Федеральным законом от 10 июня 2008 года N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" предусмотрено, что разглашение данных предварительного расследования, ставших известными члену общественной наблюдательной комиссии при осуществлении своих полномочий, влечет уголовную ответственность.

4. Обязанности субъекта общественного контроля являются одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию такого принципа общественного контроля (статья 6), как публичность и открытость осуществления общественного контроля, и общественное обсуждение его результатов.

5. Федеральным законодательством могут быть установлены обязанности не только для субъектов общественного контроля, но и для общественных объединений, участвующих в общественном контроле в сферах, установленных специальными федеральными законами. Так, Законом Российской Федерации от 2 июля 1992 года N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" (статья 46) устанавливается, что представители общественных объединений обязаны согласовать условия посещения с руководителем медицинской организации, оказывающей психиатрическую помощь, или стационарного учреждения социального обслуживания для лиц, страдающих психическими расстройствами, ознакомиться с правилами, действующими в нем, выполнять их и подписать обязательство о неразглашении врачебной тайны.

6. Учитывая практику законодательного регулирования институтов общественного контроля в Российской Федерации, Федеральным законом установлен открытый перечень обязанностей субъектов общественного контроля. В зависимости от сферы общественного контроля, порядка его проведения, порядка доведения информации об общественном контроле до сведения органов власти и общественности законодательством Российской Федерации могут быть установлены дополнительные обязанности не только субъектов, но и участников общественного контроля.

Статья 11. Конфликт интересов при осуществлении общественного контроля

Комментарий к статье 11

1. Статьей 11 Федерального закона в законодательную практику регулирования общественного контроля впервые вводится один из важнейших институтов публичной деятельности государственных, муниципальных, общественных и частноправовых институтов, наиболее эффективно обеспечивающих предотвращение коррупционных проявлений в государстве и обществе. Таковым институтом является институт конфликта интересов. Предотвращение конфликта интересов в системе органов государственной власти, органов местного самоуправления, корпоративных и общественных структурах является практической реализацией принципов объективности, беспристрастности и добросовестности субъектов общественного контроля, соблюдения нейтральности субъектами общественного контроля, публичности и открытости осуществления общественного контроля и общественного обсуждения (статья 6 Федерального закона).

Поскольку основным предметом общественного контроля является деятельность, решения и проекты решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, введение в систему общественного контроля института конфликта интересов будет способствовать исключению из системы общественного контроля условий возникновения предвзятого отношения представителей субъектов и участников общественного контроля к конкретной сфере общественного контроля. И что не менее важно, предотвращение, исключение и разрешение на практике конфликта интересов во взаимоотношениях представителей субъектов и участников общественного контроля, граждан и представителей власти будет являться эффективным механизмом предотвращения коррупционных проявлений в системе общественного контроля.

2. В статье приводится понятие конфликта интересов и личной заинтересованности применительно к системе общественного контроля. В то же время, в отличие от конфликта интересов в деятельности системы органов государственной власти и органов местного самоуправления, корпоративных структур, в статье не содержится нормативных предписаний относительно формирования организационного механизма предупреждения и разрешения конфликта интересов представителей субъектов и участников общественного контроля.

Из содержания статьи следует, что у субъектов общественного контроля возникает обязанность предотвращения и разрешения конфликта интересов у представителей и участников общественного контроля. Поэтому субъекты общественного контроля с учетом специфики сферы общественного контроля будут обязаны разработать комплекс локальных правовых актов, регулирующих процедуры предотвращения и разрешения конфликта интересов, в том числе положение об органе, рассматривающем и определяющем наличие или отсутствие личной заинтересованности у представителя субъекта или участника общественного контроля при инициировании, организации и проведении общественного контроля. Такой комплекс локальных правовых актов субъектов и участников общественного контроля может быть принят по аналогии с нормативными правовыми актами органов государственной власти и органов местного самоуправления, этическими кодексами корпоративных структур.

Потребуется правовая регламентация порядка уведомления субъекта общественного контроля или организационных структур, участвующих в проведении общественного контроля, общественным инспектором, общественным экспертом, иным лицом, представляющим субъект общественного контроля, при возникновении у общественного инспектора, эксперта, иного лица общественного контроля личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов при организации и проведении общественного контроля.

Статья 12. Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований

Комментарий к статье 12

1. Федеральным законом от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" устанавливаются права и обязанностей Общественной палаты Российской Федерации, порядок ее формирования. Указанным Федеральным законом не сформированы исчерпывающие положения, однозначно устанавливающие статус Общественной палаты Российской Федерации в системе общественных отношений России. Статус Общественной палаты Российской Федерации определяется через установление задач и предназначений Общественной палаты Российской Федерации. В соответствии со статьей 1 указанного Федерального закона Общественная палата Российской Федерации обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации, общественных объединений, профессиональных союзов, творческих союзов, объединений работодателей и их ассоциаций, профессиональных объединений, а также иных некоммерческих организаций, созданных для представления и защиты интересов профессиональных и социальных групп, с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений и иных некоммерческих организаций при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания.

2. В федеральном законодательстве об общественном контроле не содержится "прямых" норм, устанавливающих полномочия региональных законодателей по принятию законов субъектов Российской Федерации об общественном контроле (региональных общественных палатах) и нормативных правовых актов о муниципальных общественных палатах. Не содержится аналогичных норм, устанавливающих полномочия представительных органов муниципальных образований, содержащих императивные нормы в отношении обязательности формирования муниципальных общественных палат, и нормативного правового регулирования сферы муниципального общественного контроля. С учетом таких особенностей нормативного правового регулирования сферы общественного контроля в Российской Федерации положения комментируемой статьи относятся только к сфере нормативного правового регулирования порядка осуществления общественного контроля в пределах федеральных, региональных и муниципальных полномочий. В частности, федеральным законодательством законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации не уполномочены принимать законы субъектов Российской Федерации о муниципальных общественных палатах.

Статья 13. Общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации

Комментарий к статье 13

1. В соответствии с положениями комментируемой части 1 общественные советы должны выполнять две основные функции:

- консультативно-совещательные;

- участие в осуществлении общественного контроля в порядке и формах, которые предусмотрены Федеральным законом и нормативными правовыми актами органов государственной власти соответствующего уровня.

2. Общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, образуются в порядке, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2006 года N 842 "О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам".

3. Общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, образуются в порядке, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2005 года N 481 "О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации".

4. Положение об общественном совете и его состав утверждаются правовым актом федерального органа исполнительной власти об образовании общественного совета.

В положении об общественном совете с учетом особенностей деятельности федерального органа исполнительной власти должны определяться:

- компетенция и порядок деятельности общественного совета;

- порядок формирования состава общественного совета;

- порядок взаимодействия федерального органа исполнительной власти с Общественной палатой Российской Федерации при формировании состава общественного совета;

Дата добавления: 2017-02-01; Просмотров: 61; Нарушение авторских прав?; Мы поможем в написании вашей работы!