Федеральный закон 1 страница

ОБ ОСНОВАХ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

Комментарий к статье 1

1. Федеральным законом от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об основах общественного контроля, Федеральный закон) устанавливаются правовые основы организации и осуществления общественного контроля, определяется сфера деятельности общественного контроля как правового института в Российской Федерации. Федеральный законодатель установил, что общественный контроль в Российской Федерации осуществляется за деятельностью (бездеятельностью):

- органов государственной власти;

- органов местного самоуправления;

- государственных и муниципальных организаций;

- иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

Тем самым сфера правового регулирования общественного контроля ограничена только публичными правоотношениями. Сфера частноправовых отношений, по существу, выведена из сферы общественного контроля. К такому исключению из общих правил относятся положения статьи 15 "Общественные инспекции и группы общественного контроля", которые носят отсылочный характер к федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации, муниципальным нормативным правовым актам. Однако и в этом случае сфера общественного контроля также носит публично-правовой характер. Объектом же контроля является уже, напротив, не только и не столько деятельность органов власти, сколько деятельность органов и (или) организаций (как осуществляющих публичные функции, так и действующих в частноправовых рамках) со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, в компетенцию которых входит осуществление государственного контроля (надзора) или муниципального контроля. Основной задачей институтов общественного контроля в рамках положений статьи 15 является содействие соблюдению законодательства, защиты прав и свобод человека и гражданина, учету общественных интересов в отдельных сферах общественных отношений во взаимодействии с органами государственной власти и органами местного самоуправления. Для этого в статье 15 предусмотрена возможность формирования общественных инспекций и групп общественного контроля, полномочия, порядок организации и деятельности которых определяются федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами (см. комментарий к статье 15).

2. В Федеральном законе термин "публичные полномочия" употребляется в широком смысле по сравнению с сопряженными терминами "публичные обязательства", "публичные функции", "публично-значимая компетенция", используемыми в других федеральных законах и в законодательстве Российской Федерации в целом. Термин "публичные полномочия" используется в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации, в Федеральном законе от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и некоторых других федеральных законах.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2012 года N 19-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области", публично значимые функции (публичные полномочия) в общем случае могут возлагаться на:

- учреждения, обеспечивающие осуществление полномочий органов государственной власти и местного самоуправления;

- предприятия, правовое положение которых определяется Гражданским кодексом Российской Федерации (статьи 113 - 115) и Федеральным законом от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях";

- другие организации, деятельность которых не может рассматриваться в отрыве от публичных функций создавшего их публичного образования.

В соответствии с положениями параграфа 4 "Государственные и муниципальные унитарные предприятия" Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (статья 2) унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия.

В Российской Федерации создаются и действуют следующие виды унитарных предприятий:

унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения - федеральное государственное предприятие и государственное предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное предприятие;

унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления - федеральное казенное предприятие, казенное предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное казенное предприятие.

Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.

От имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В Российской Федерации от имени Российской Федерации права собственника имущества федерального государственного предприятия может осуществлять:

Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" в порядке, установленном Федеральным законом "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом";

государственная академия наук в порядке, установленном Федеральным законом от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике";

федеральное государственное бюджетное учреждение "Национальный исследовательский центр "Институт имени Н.Е. Жуковского" в соответствии с Федеральным законом "О Национальном исследовательском центре "Институт имени Н.Е. Жуковского";

Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос" в порядке, установленном Федеральным законом "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос";

федеральное государственное бюджетное учреждение "Национальный исследовательский центр "Курчатовский институт" в соответствии с Федеральным законом "О национальном исследовательском центре "Курчатовский институт".

Таким образом, из системного толкования положений настоящей статьи в сопоставлении их с положениями других федеральных законов, с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации следует, что федеральный законодатель употребляет термин "публичные полномочия", связывая его как с органами государственной власти и органами местного самоуправления, так и с государственными и муниципальными предприятиями и организациями, иными органами и организациями, деятельность которых не может рассматриваться в отрыве от исполнения публичных функций (публичных полномочий) создавших их органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также иных органов и организаций, которые исполняют отдельные публичные полномочия в соответствии с федеральными законами. Учитывая, что в статье публичные полномочия связываются с определением "отдельные", можно сделать вывод, что законодатель выделяет два вида полномочий: полномочия основные, осуществляемые органами государственной власти и органами местного самоуправления, и полномочия отдельные, осуществляемые иными органами, организациями и предприятиями, которым осуществление таких публичных полномочий поручено федеральным законом. К последним могут быть также отнесены, учитывая широкое толкование термина "публичные полномочия", любые органы и организации, получающие средства из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации <1>. В частности, к таковым, например, должны быть отнесены Пенсионный фонд Российской Федерации, корпорации с государственным участием, организации и предприятия, учрежденные органами государственной власти и органами местного самоуправления. Оговорка в статье "осуществляющие отдельные публичные полномочия в соответствии с федеральным законом" требует, чтобы в конкретном федеральном законе содержались четкие указания на характер и перечень таких отдельных публичных полномочий.

--------------------------------

<1> Дискуссию о публичных полномочиях см., например: Михеева Т.Н., Михеев Д.С. Правовой вектор в развитии общественного контроля // Юридический мир. 2014. N 9. С. 16 - 19.

3. В целом Федеральным законом в трех главах устанавливаются цели, задачи и принципы общественного контроля, вводятся основные субъекты и формы общественного контроля, устанавливаются права и обязанности общественных экспертов и общественных инспекторов. Впервые в систему общественного контроля вводится один из основополагающих институтов, обеспечивающих правовые основы реализации принципов общественного контроля, установленных Федеральным законом - институт конфликта интересов.

Статья 2. Правовая основа общественного контроля

Комментарий к статье 2

Правовую основу общественного контроля составляет трехуровневая система нормативных правовых актов <2>. Несмотря на то что перечень нормативных правовых актов в соответствии с частью 1 комментируемой статьи является закрытым, в других статьях Федерального закона используются отсылочные положения к законодательству Российской Федерации. На практике организация и осуществление общественного контроля регулируются также локальными правовыми актами министерств и ведомств федерального и регионального уровней (уровня субъектов Российской Федерации). В трехуровневой системе нормативных правовых актов и локальных актов регулируется не только осуществление, но и порядок организации общественного контроля.

--------------------------------

<2> О возможных вариантах классификации и систематизации правовых основ общественного контроля см.: Гриб В.В. Актуальные проблемы формирования правовых основ общественного контроля // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 12. С. 32 - 37; Соколова О.С. Правовое регулирование участия граждан в общественном контроле // Административное и муниципальное право. 2015. N 2. С. 133 - 138.

Нормативные правовые акты федерального уровня включают в себя базовый Федеральный закон от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации", федеральные конституционные законы, отраслевые и специальные федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные правовые и локальные акты федеральных министерств и ведомств. К специальным федеральным законам относится, например, Федеральный закон от 10 июня 2008 года N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания".

Кроме того, осуществление общественного контроля регулируется также комплексом нормативных положений, содержащихся в таких Федеральных законах, как Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей", Федеральный закон от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", Федеральный закон от 5 апреля 2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и др.

К нормативным правовым актам регионального уровня относятся законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

К муниципальным нормативным правовым актам относятся устав муниципального образования и нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования. Однако на практике положения об организации и осуществлении общественного контроля могут содержаться не только в нормативных правовых актах, но и в других правовых актах муниципального уровня.

Большинство положений и норм Федерального закона не является предписаниями прямого действия, что соответствует его концепции как закона об основах общественного контроля в Российской Федерации. Федеральный закон содержит более 30 отсылочных положений, две трети из которых являются отсылочными положениями общего характера к федеральным законам. Тем самым предполагается, что регулирование тех или иных общественных отношений в сфере общественного контроля должно быть осуществлено в отраслевых либо в специальных федеральных законах в развитие общих положений Федерального закона. Перечень федеральных законов, в которые должны быть внесены изменения и дополнения, приведен в Приложении 1.

Аналогичный вывод относится также и к отсылочным положениям Федерального закона в отношении законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных нормативных правовых актов. В Федеральном законе есть и прямые предписания. Так, в частности, полномочия, порядок организации и деятельности общественных инспекций и групп общественного контроля должны определяться не только федеральными законами, но и законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами (часть 2 статьи 15). Примерный перечень и содержание правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, принятие которых предписано Федеральным законом N 212-ФЗ, приведены в Приложении 2.

В Федеральном законе содержатся также нормы и положения, которые при совокупном рассмотрении и толковании позволяют сделать вывод о том, что федеральный законодатель предусмотрел необходимость развития его положений в локальных правовых актах, издаваемых субъектами общественного контроля. Так, например, порядок проведения общественного мониторинга и определения его результатов устанавливается организатором общественного мониторинга (часть 4 статьи 19), порядок организации и проведения общественной проверки - ее организатором (часть 3 статьи 20).

В целом комплексный анализ норм Федерального закона показывает, что развитие и совершенствование законодательства об общественном контроле предусматривает необходимость принятия специальных федеральных законов для отдельных сфер общественного контроля. В тексте комментария указывается содержание некоторых нормативных правовых актов, принятие которых необходимо в развитие положений Федерального закона. Общие положения Федерального закона, содержащиеся в нем нормы-принципы, которым должны подчиняться организация и деятельность институтов общественного контроля, позволят со временем сформировать непротиворечивую развернутую нормативную правовую базу общественного контроля для конкретной сферы общественных отношений.

Представляется, что законодательное обеспечение развития института общественного контроля должно предусматривать, по крайней мере, следующие направления. Первое - детализация норм и положений, подробная регламентация процедур общественного контроля в отраслевых и специальных федеральных законах. Второе - принятие специальных федеральных законов в наиболее значимых сферах общественных отношений, таких как бюджетные отношения, градостроительное, земельное, экологическое, водное, лесное законодательство, жилищно-коммунальное хозяйство, социальная сфера и др. Третье направление, которое выведено частью 2 комментируемой статьи Федерального закона - из сферы непосредственного действия Федерального закона об общественном контроле в силу специфики деятельности органов власти в указанных сферах общественных отношений. Однако организация и деятельность общественного контроля в этих сферах подчиняется большей части целям, задачам и принципам, которые установлены Федеральным законом.

Четвертое направление развития законодательства Российской Федерации об общественном контроле - подготовка изменений и дополнений в действующие законы субъектов Российской Федерации, содержащие нормы об общественном контроле, либо принятие специальных и отраслевых законов субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы общественного контроля в сферах общественных отношений, отнесенных к ведению субъектов Российской Федерации. Во многих субъектах Российской Федерации <3> в развитие Федерального закона "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" приняты специальные законы субъектов Российской Федерации об общественном контроле. Одним из типичных недостатков таких законов является наличие дословных "извлечений" из Федерального закона "Об основах общественного контроля в Российской Федерации", а также отсутствие норм и положений, наличие которых предписано Федеральным законом (см., например, части 1, 2, 6 статьи 16, часть 3 статьи 20 и др.). Так, например, в Законе Нижегородской области от 22 сентября 2015 года N 127-З "Об общественном контроле в Нижегородской области" содержится статья 2 "Правовая основа общественного контроля". В этой статье присутствуют отсылочные положения к некоторым законам Нижегородской области, в которых должны регулироваться особенности осуществления общественного контроля в отдельных сферах общественных отношений. К таковым, в частности, отнесены Законы Нижегородской области "Об отходах производства и потребления", "Об охране атмосферного воздуха в Нижегородской области", "Об охране озелененных территорий Нижегородской области", "Об особо охраняемых территориях в Нижегородской области", "О погребении и похоронном деле в Нижегородской области", "Об охране труда в Нижегородской области", "Об обеспечении чистоты и порядка на территории Нижегородской области". В то же время в указанных Законах не содержится никаких особенностей осуществления общественного контроля, а содержатся только общие положения об общественном контроле.

--------------------------------

<3> Некоторые сведения о законах субъектов Российской Федерации об общественном контроле содержатся в литературе: Гриб В.В. Развитие регионального законодательства в сфере общественного контроля // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 11. С. 3 - 6.

Учитывая, что третий уровень нормативного правового регулирования является особым уровнем, уровнем местного самоуправления, наделенным в соответствии с Конституцией Российской Федерации собственными полномочиями, организация и деятельность которого регулируется Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", возникает необходимость разграничить полномочия муниципальных образований и субъектов Российской Федерации в сфере регламентации институтов общественного контроля. Такая необходимость существует и при разграничении полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере регулирования общественного контроля.

Федеральный закон об основах общественного контроля в Российской Федерации не содержит отдельных статей, в которых устанавливается такое разграничение полномочий. Тем не менее, как отмечалось выше, отдельные статьи содержат указания и предписания для установления уровня нормативного правового регулирования. Основными критериями при определении объема таких полномочий в сфере нормативного правового регулирования общественного контроля должны являться сфера собственных вопросов ведения субъектов Российской Федерации, сфера вопросов местного значения и наличие конкретных предписаний в Федеральном законе.

1. В части 2 комментируемой статьи закрепляется сложившаяся в Российской Федерации система регулирования общественного контроля в "специальных" сферах деятельности исполнительной власти, предполагающая наличие в том числе специальных знаний и квалификации у лиц, осуществляющих общественный контроль. В Федеральном законе от 10 июня 2008 года N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" устанавливаются правовые основы участия общественных объединений в общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, в том числе в создании условий для их адаптации к жизни в обществе.

2. Законом Российской Федерации от 2 июля 1992 года N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" устанавливается, что (статья 46) общественные объединения врачей-психиатров, иные общественные объединения в соответствии со своими уставами (положениями) могут осуществлять контроль за соблюдением прав и законных интересов граждан по их просьбе или с их согласия при оказании им психиатрической помощи. Такое право посещения медицинских организаций, оказывающих психиатрическую помощь, стационарных учреждений социального обслуживания для лиц, страдающих психическими расстройствами, должно быть отражено в уставах (положениях) общественных объединений. Посещение медицинских организаций и учреждений должно согласовываться с органами, в ведении которых находятся такие медицинские организации.

3. Федеральным законом от 29 декабря 2010 года N 436-ФЗ "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию" предусмотрено, что зарегистрированные в установленном федеральным законом порядке общественные объединения и иные некоммерческие организации в соответствии с их уставами, а также граждане вправе осуществлять в соответствии с законодательством Российской Федерации общественный контроль за соблюдением требований указанного Федерального закона.

4. В соответствии с положениями статьи 28 "Общественные объединения по защите прав граждан в сфере охраны здоровья" Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" граждане имеют право на создание общественных объединений по защите прав граждан в сфере охраны здоровья, формируемых на добровольной основе.

Общественные объединения по защите прав граждан в сфере охраны здоровья могут в установленном законодательством Российской Федерации порядке принимать участие в разработке норм и правил в сфере охраны здоровья и решении вопросов, связанных с нарушением таких норм и правил. Такие объединения не вправе осуществлять рекламу конкретных торговых наименований лекарственных препаратов, биологически активных добавок, медицинских изделий, специализированных продуктов лечебного питания и заменителей грудного молока.

5. В соответствии с положениями пункта 4 части 1 статьи 9 "Права и обязанности граждан в сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака" Федерального закона от 23 февраля 2013 года N 15-ФЗ "Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака" граждане имеют право осуществления общественного контроля за реализацией мероприятий, направленных на предотвращение воздействия окружающего табачного дыма и сокращение потребления табака.

6. В соответствии с положениями статьи 50 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции" общественный контроль за деятельностью полиции могут осуществлять граждане Российской Федерации, общественные объединения. Общественная палата Российской Федерации осуществляет контроль за деятельностью полиции в соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации". Общественные советы, образуемые при федеральном органе исполнительной власти в сфере внутренних дел и его территориальных органах, осуществляют контроль за деятельностью полиции в соответствии с положениями об этих советах.

Из сферы действия общественного контроля в смысле комментируемого Федерального закона законодатель обоснованно вывел отношения, регулируемые законодательством о выборах и референдумах. Во-первых, Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" определены специальные органы и установлены специальные процедуры для осуществления контроля за проведением выборов и референдумов. Законодательством о выборах и референдумах регулируется деятельность не только избирательных комиссий и комиссий референдума, участников избирательного процесса и участников референдума, но и других субъектов избирательного процесса, наиболее значимыми из которых являются политические партии и их представители, поскольку политическая партия - особый вид общественного объединения, целью которого является достижение властных полномочий посредством процедуры выборов. Во-вторых, законодательство о выборах и референдумах строго регламентирует число субъектов избирательного процесса. Включение в число субъектов, наделенных правом контроля за проведением выборов и референдумов, еще и субъектов и участников общественного контроля потребовало бы радикального пересмотра законодательства о выборах и референдумах.

Положение комментируемой части 4 настоящей статьи является руководящим принципом для федерального законодателя, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления - при подготовке и принятии законов и нормативных правовых актов, а также для судебной власти при вынесении судебных решений.

Статья 3. Право граждан на участие в осуществлении общественного контроля

Комментарий к статье 3

1. Право граждан Российской Федерации на осуществление общественного контроля, по мнению некоторых специалистов, проистекает из конституционного права граждан участвовать в управлении делами государства <4>. Однако законодательством Российской Федерации и положениями комментируемого Федерального закона такая связь между конституционными правами граждан и правами на осуществление общественного контроля не устанавливается.

--------------------------------

<4> Дискуссию по этой проблеме см.: Гриб В.В. Актуальные проблемы формирования правовых основ общественного контроля // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 12. С. 32 - 37.

2. В части 1 установлены два возможных способа реализации гражданами Российской Федерации права осуществления общественного контроля: в личном качестве и в составе общественного объединения, то есть через членство в общественных объединениях и иных негосударственных некоммерческих организациях, либо через делегирование общественными объединениями граждан Российской Федерации членов общественного объединения в состав структур общественного контроля.

3. В соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения (статья 5).

В соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками (статья 2). Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.

4. Несмотря на то что в Федеральном законе декларируется право гражданина Российской Федерации лично осуществлять общественный контроль, в других статьях Федерального закона отсутствуют механизмы реализации такого права, а предусматриваются механизмы реализации права общественного контроля только через делегирование граждан Российской Федерации от лица субъектов общественного контроля, иных структур общественного контроля, а также от общественных объединений и некоммерческих организаций. В соответствии со статьей 9 комментируемого Федерального закона граждане Российской Федерации субъектами контроля не являются.

В то же время Федеральный закон содержит отсылочные нормы к другим федеральным законам, в которых содержатся положения об осуществлении общественного контроля гражданами Российской Федерации непосредственно. В частности, например, в статье 20 Жилищного кодекса Российской Федерации установлено, что в целях обеспечения прав и законных интересов граждан может осуществляться общественный жилищный контроль, субъектами которого могут являться общественные объединения, иные некоммерческие организации, советы многоквартирных домов, другие заинтересованные лица в соответствии с законодательством Российской Федерации. Представляется, что подобные положения необходимо согласовать с положениями Федерального закона об основах общественного контроля.

Дата добавления: 2017-02-01; Просмотров: 46; Нарушение авторских прав?; Мы поможем в написании вашей работы!