Общественного контроля 2 страница

В настоящее время наиболее близкими аналогами общественной экспертизы можно считать институт независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и общественная экспертиза, проводимая Общественной палатой Российской Федерации.

Проведение общественной экспертизы, организуемой Общественной палатой Российской Федерации, регламентировано Положением о порядке проведения общественной экспертизы, утвержденного решением Общественной палаты Российской Федерации от 15 мая 2008 года N 4-С. Отличительной особенностью общественной экспертизы, проводимой Общественной палатой Российской Федерации, является то, что она проводится в отношении проектов федеральных законов и нормативных правовых актов. Принципы, порядок ее проведения, требование к результатам общественной экспертизы в наибольшей степени соответствуют требованиям, установленным комментируемым Федеральным законом.

В соответствии с положениями статьи 5 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

В заключении по результатам независимой антикоррупционной экспертизы должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов.

В отличие от комментируемого Федерального закона, в Федеральном законе от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" федеральный орган исполнительной власти в области юстиции наделен полномочиями устанавливать порядок и условия аккредитации экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27 июля 2012 года N 146 "Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации" утверждены порядок и условия аккредитации независимых экспертов. Следует отметить, что практика проведения независимой антикоррупционной экспертизы отмечена немногочисленными примерами.

Положениями частей 2, 6, 7 комментируемой статьи, по существу, вводится новое понятие "обязательная общественная экспертиза". В отличие от общественной экспертизы, которая проводится по инициативе субъектов, указанных в части 4 комментируемой статьи, требование обязательности проведения общественной экспертизы может быть отнесено только к органам власти, поскольку в соответствии с пунктом 2 статьи 6 комментируемого Федерального закона общественный контроль осуществляется на основе принципа добровольности участия в проведении общественного контроля. Обязательность проведения общественного контроля для органов власти возникает только в том случае, если такое требование установлено в федеральном законе. До настоящего времени в федеральном отраслевом законодательстве не введены требования к органам власти по обязательному проведению общественной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Поэтому до введения таких требований проведение "обязательной" общественной экспертизы может быть организовано субъектом общественного контроля в соответствии с положениями части 3 комментируемой статьи как по инициативе органа власти, так и по инициативе субъектов, указанных в части 4 комментируемой статьи. При этом в Федеральном законе остается не урегулированным случай, при котором субъект общественного контроля принимает решение об отклонении инициативы проведения общественной экспертизы, либо субъектом общественного контроля не принимается никакого решения по результатам рассмотрения инициативы проведения общественной экспертизы о необходимости ее проведения.

В частях 6 и 7 комментируемой статьи законодатель установил требования конкурсного формирования состава общественных экспертов и экспертной комиссии. В комментируемой статье не содержится четких требований к порядку наделения полномочиями специалистов, обладающих квалификацией для проведения экспертизы. В комментируемом Федеральном законе также остается неурегулированными правовой статус и процедура формирования личных страниц общественного эксперта в сети Интернет.

До устранения указанных пробелов в законодательстве субъект общественного контроля может в локальном правовом акте установить порядок проведения "обязательной" общественной экспертизы, порядок наделения полномочиями специалистов, претендующих на приобретение статуса общественного эксперта, либо специалистов, представленных научными и (или) образовательными организациями, общественными объединениями и иными негосударственными некоммерческими организациями, а также порядок привлечения общественных экспертов к проведению обязательной общественной экспертизы. В определенной степени аналогом для разработки такого акта могут служить положения Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

В части 9 комментируемой статьи установлены основные требования к заключению, подготовленному по результатам проведения общественной экспертизы. Требования относятся только к заключению, подготавливаемому по результатам проведения общественной экспертизы нормативных правовых актов. Требования не относятся к заключению, подготавливаемому по результатам общественной экспертизы действий (бездействия) органов власти. В силу положений части 5 комментируемой статьи организатор общественной экспертизы может установить такие требования.

Следует отметить, что законодатель установил в части 8 предельный срок проведения общественной экспертизы в сто двадцать дней, не указав при этом дату, с которой начинается отсчет этого срока. В связи с этим организатор должен информировать орган власти о начале проведения экспертизы либо публично заявить об этом, поместив сообщение в сети Интернет. Нарушение сроков проведения экспертизы тем не менее не повлечет за собой правовых последствий. Даже в случае существенного превышения этого срока орган власти будет обязан рассмотреть заключение, подготовленное по результатам общественной экспертизы, и направить организатору общественной экспертизы мотивированный ответ.

Статья 23. Права и обязанности общественного эксперта

Комментарий к статье 23

В статье 23 комментируемого Федерального закона установлены основные положения статуса общественных экспертов. Общественный эксперт, так же как и общественный инспектор, является в силу части 1 статьи 11 лицом, представляющим субъект общественного контроля, уполномоченным в пределах, установленных субъектом общественного контроля, для проведения общественной экспертизы. Общественным экспертом может быть только гражданин Российской Федерации, выполняющий обязанности общественного эксперта только на общественных началах.

Общественный эксперт может быть привлечен к общественной экспертизе только в том случае, если у него отсутствует конфликт интересов в сфере деятельности, в которой предполагается проведение общественной экспертизы. Требование к организатору, к участнику общественной экспертизы, любому лицу, представляющему субъект общественного контроля, в части обеспечения отсутствия конфликта интересов у указанных лиц при проведении общественного контроля является основополагающим принципом и требованием при организации и проведения общественного контроля. Общественный эксперт в соответствии с частью 4 статьи 11 комментируемого Федерального закона в случае возникновения у него личной заинтересованности в общественной экспертизе, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан в письменной форме информировать об этом организатора общественной экспертизы. Организатор общественной экспертизы обязан отстранить общественного эксперта от участия в общественной экспертизе до разрешения конфликта интересов, либо, если разрешить конфликт интересов невозможно, общественный эксперт должен быть отстранен от дальнейшего участия в общественной экспертизе и от подготовки итогового документа (заключения) по результатам общественной экспертизы.

Исходя из общих требований к статусу общественного эксперта положения части 3 комментируемой статьи об обязательности сообщить организатору общественной экспертизы о наличии у него конфликта интересов находятся в противоречии с общими требованиями статьи 11 комментируемого Федерального закона о конфликте интересов. Общественный эксперт обязан сообщить организатору общественной экспертизы не о наличии у него конфликта интересов, а о наличии или возможном наличии у него личной заинтересованности в той сфере общественного контроля, в которой он участвует как общественный эксперт. При этом организатор общественной экспертизы должен предпринять меры для предотвращения конфликта интересов, если такой конфликт интересов возникает или может возникнуть. А если личная заинтересованность общественного эксперта такова, что конфликт интересов, по мнению организатора общественной экспертизы, не может быть предотвращен или разрешен, то организатор общественной экспертизы должен отстранить общественного эксперта от участия в общественной экспертизе. Поэтому требование части 3 комментируемой статьи об обязательном обнародовании информации о наличии конфликта интересов не вполне корректно. Организатор общественной экспертизы должен обнародовать информацию о причинах отстранения общественного эксперта от участия в общественной экспертизе в связи с выявленным у него конфликтом интересов либо информацию о письменном заявлении общественного эксперта о наличии у него личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов, а также информацию о том, что организатор общественной экспертизы не усматривает наличия конфликта интересов, в связи с чем общественный эксперт по-прежнему выполняет функции общественного эксперта при проведении общественной экспертизы.

В статье содержатся как прямые указания на права общественного эксперта, так и отсылочные нормы. При проведении общественной экспертизы общественный эксперт наделен Федеральным законом правом подготавливать итоговый документ (заключение) по результатам общественной экспертизы, а также участвовать в подготовке общего итогового документа (заключения).

В части 1 комментируемой статьи также содержатся отсылочные нормы к законодательству Российской Федерации, в которых должны быть раскрыты элементы статуса общественного эксперта при проведении им общественной экспертизы в отдельных сферах общественных отношений. В развитие Федерального закона в федеральные законы должны быть внесены изменения и дополнения, регулирующие порядок проведения общественной экспертизы в конкретных сферах общественных отношений. Такие дополнения также должны содержать конкретизацию элементов статуса общественного эксперта. При подготовке локального акта, устанавливающего статус общественного эксперта и порядок приобретения лицом статуса общественного эксперта, целесообразно воспользоваться Положением о консультантах-экспертах Общественной палаты Российской Федерации, утвержденного решением совета Общественной палаты Российской Федерации от 15 мая 2008 года N 4.

В общем виде обязанности общественного эксперта содержатся в части 2 комментируемой статьи. К ним относится обязанность при подготовке итогового документа (заключения) излагать в нем объективные, достоверные и обоснованные выводы о результатах общественного контроля.

Итоговым документом, который готовит организатор общественной экспертизы, является общий итоговый документ (общее заключение). Общий итоговый документ (общее заключение) общественной экспертизы готовится на основании заключения общественного эксперта. Заключение могут готовить как несколько общественных экспертов, привлеченных к проведению общественной экспертизы, так и каждый из привлеченных общественных экспертов. Порядок подготовки заключения общественным экспертом должен быть установлен организатором общественной экспертизы до ее проведения либо организатором общественной экспертизы должен быть принят (утвержден) локальный правовой акт о порядке подготовки заключений общественным экспертом по результатам общественной экспертизы.

В части 4 комментируемой статьи установлена ответственность общественного эксперта, заключающаяся в возможности отстранения его от участия в общественной экспертизе и в запрете участия в других общественных экспертизах. Основанием ответственности являются факты недостоверности, необъективности и необоснованности выводов о результатах общественной экспертизы, а также отсутствие заявления общественного эксперта о наличии у него личной заинтересованности, если будет установлен факт наличия у него конфликта интересов при проведении общественной экспертизы. Практическая реализация положений о запрете общественному эксперту участвовать в проведении других общественных проверок требует формирования публично доступного списка "недобросовестных" общественных экспертов по аналогии, например, со списками недобросовестных поставщиков, формируемыми в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Статья 24. Общественное обсуждение

Комментарий к статье 24

Общественное обсуждение в соответствии со статьей 18 Закона является одной из форм (наряду с общественными (публичными) слушаниями) взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления. Статьей 24 введено понятие общественного обсуждения и общие положения о порядке его проведения.

Общественное обсуждение является публичным обсуждением общественно значимых вопросов, а также проектов решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

Порядок проведения общественного обсуждения должен включать:

обязанность организатора общественного обсуждения заблаговременного обнародования информации о вопросе, выносимом на общественное обсуждение, сроке, порядке его проведения и определения его результатов, обеспечение всем участникам общественного обсуждения свободного доступа к имеющимся в его распоряжении материалам, касающимся вопроса, выносимого на общественное обсуждение;

обязательность участия в общественном обсуждении уполномоченных лиц органов и организаций, проекты решений которых выносятся на такое обсуждение, представителей граждан и общественных объединений, интересы которых затрагиваются соответствующим решением;

положения о привлечении к участию в общественном обсуждении представителей различных профессиональных и социальных групп, в том числе лиц, права и законные интересы которых затрагивает или может затронуть решение, проект которого выносится на общественное обсуждение;

процедуры, обеспечивающие обсуждение вопросов публично и открыто; право всех участников обсуждения свободно выражать свое мнение и вносить предложения по вопросам, вынесенным на общественное обсуждение;

возможность проведения общественного обсуждения всех вопросов через средства массовой информации, в том числе через информационно-телекоммуникационную сеть Интернет;

требования об обнародовании, в том числе и размещение в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, и направлении на рассмотрение в органы государственной власти или органы местного самоуправления подготовленного по результатам общественного обсуждения итогового документа (протокола).

В соответствии с положениями статьи 24 порядок проведения общественного обсуждения должен устанавливаться его организатором в соответствии не только с комментируемым Федеральным законом, но и с другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

Подробные положения о проведении и реализации решений общественных обсуждений содержатся в Федеральном законе от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". В комментируемом Федеральном законе общественным обсуждениям придан статус обязательных. Правительством Российской Федерации устанавливаются случаи проведения обязательного общественного обсуждения закупок и его порядок. Законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами в дополнение к случаям, установленным Правительством Российской Федерации, могут быть установлены иные случаи проведения обязательного общественного обсуждения закупок для обеспечения нужд соответственно субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также порядок обязательного общественного обсуждения закупок в таких случаях. Закупки, подлежащие обязательному общественному обсуждению, не могут быть осуществлены без проведения такого обсуждения. По результатам обязательного общественного обсуждения закупок могут быть внесены изменения в планы закупок, планы-графики, документацию о закупках или закупки могут быть отменены. Информация об обязательном общественном обсуждении закупки товара, работы или услуги размещается в сети Интернет.

Обязательность общественных обсуждений проектов федеральных законов в сети Интернет предусмотрена Указом Президента Российской Федерации от 9 февраля 2011 года N 167 "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов". Решение об общественном обсуждении указанных проектов принимает Президент Российской Федерации.

Для введения в повседневную практику общественного контроля такой формы, как общественное обсуждение, необходимо разработать и принять нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления городских и сельских поселений, муниципальных районов (городских округов), которые должны содержать, по крайней мере, следующие положения:

минимальный срок обнародования информации о вопросе, выносимом на общественное обсуждение;

источник финансирования мероприятий, связанных с подготовкой и проведением общественного обсуждения, размещением его результатов;

порядок привлечения к участию в общественном обсуждении представителей органов государственной власти и органов местного самоуправления, различных профессиональных и социальных групп;

порядок обнародования и направления на рассмотрение в органы государственной власти или органы местного самоуправления подготовленного по результатам общественного обсуждения итогового документа (протокола) и другие положения.

Статья 25. Общественные (публичные) слушания

Комментарий к статье 25

Общественные (публичные) слушания в соответствии со статьей 18 комментируемого Федерального закона являются одной из форм (наряду с общественными обсуждениями) взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления с целью осуществления общественного контроля.

Следует обратить особое внимание на то, что в комментируемом Федеральном законе, в отличие от сложившегося в федеральном законодательстве употребления и толкования понятий "общественные слушания" и "публичные слушания", имеющих разное значение, законодатель употребляет эти термины в одном значении, давая им одно определение. Однако в соответствии с федеральным законодательством публичные слушания, в отличие от общественных слушаний, проводимых, например, Общественной палатой Российской Федерации, организуются и проводятся только органами государственной власти и органами местного самоуправления. Общественные слушания, проводимые Общественной палатой Российской Федерации, в соответствии с Регламентом Общественной платы Российской Федерации назначаются Общественной палатой Российской Федерации по инициативе Совета Общественной палаты Российской Федерации и проводятся с привлечением широкого круга представителей общественных объединений и граждан для обсуждения, как правило, одной проблемы и выработки решений и рекомендаций.

Проведение публичных слушаний является обязательным в случаях, установленных федеральными законами. Органы государственной власти и органы местного самоуправления по собственной инициативе могут расширять условия обязательности проведения публичных слушаний. Общественные слушания проводятся по собственной инициативе организатора их проведения. Учитывая различия в толкования понятий "общественные слушания" и "публичные слушания", возникшие после вступления в силу комментируемого Федерального закона, необходимо внесение изменений и дополнений в федеральное законодательство, устраняющих такие противоречия.

Ряд положений о проведении общественных (публичных) слушаний сходен с требованиями по проведению публичных обсуждений. Среди них такие, как: обязанность организатора общественных (публичных) слушаний (общественного обсуждения) заблаговременного обнародования информации о вопросе, выносимом на общественные (публичные) слушания (общественное обсуждение), сроке, порядке его проведения и определения его результатов, обеспечение всем участникам общественных (публичных) слушаний (общественного обсуждения) свободного доступа к имеющимся в его распоряжении материалам, касающимся вопроса, выносимого на общественные (публичные) слушания (общественное обсуждение); требования об обсуждении вопросов публично и открыто; право всех участников свободно выражать свое мнение и вносить предложения по вопросам, вынесенным на общественные (публичные) слушания (общественное обсуждение), требования об обнародовании, в том числе о размещении в информационно-телекоммуникационной сети Интернет итогового документа (протокола).

Сравнение положения статей 24 и 25 комментируемого Федерального закона позволяет выявить следующие отличия общественных (публичных) слушаний от общественных обсуждений. Общественные (публичные) слушания проводятся для обсуждения не просто общественно значимых вопросов (как в случае проведения общественных обсуждений), касающихся деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а вопросов, касающихся деятельности вышеперечисленных органов и организаций, имеющих особую общественную значимость либо затрагивающих права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Общественные слушания могут организовываться субъектом общественного контроля, а публичные слушания - только органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Общественные и публичные слушания могут проводиться только в виде собрания. Помещение для их проведения должно быть пригодным для размещения в нем представителей различных групп населения, права и законные интересы которых затрагивают вопросы, вынесенные на общественные и публичные слушания. Организатор слушаний не вправе ограничить доступ в помещение заинтересованных лиц или их представителей.

Итоговый документ (протокол) составляется организатором общественных (публичных) слушаний и должен содержать обобщенную информацию о ходе общественных (публичных) слушаний, в том числе о мнениях их участников, поступивших предложениях и заявлениях, о рекомендациях, одобренных большинством участников слушаний. Протокол может направляться на рассмотрение не только в органы государственной власти, органы местного самоуправления, но и в государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

В комментируемой статье определено, что общественные (публичные) слушания проводятся по вопросам государственного и муниципального управления в сферах охраны окружающей среды, градостроительной деятельности, закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в других сферах в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

Как уже было отмечено, институт публичных слушаний введен федеральным законодательством. Публичные слушания проводятся в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях. В соответствии с частью 6 статьи 26.13 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" публичные слушания проводятся по проекту бюджета и годовому отчету об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации.

В муниципальных образованиях публичные слушания должны проводиться по более широкому кругу вопросов. В Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" законодателем была введена специальная глава 5 "Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления". Впервые в российской практике местного самоуправления к одной из таких форм был отнесен институт публичных слушаний (статья 28). Предметом слушаний является обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей. В обязательном порядке на публичные слушания должны выноситься: проект местного бюджета и отчет о его исполнении; проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, проекты правил благоустройства территорий, вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки. Публичные слушания могут проводиться представительным органом или главой муниципального образования. Глава 5 не содержит развернутых положений, регламентирующих их проведение. Конкретных положений о порядке проведения публичных слушаний по проектам бюджетов и отчетов об их исполнении также не содержится ни в базовых Федеральных законах от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ и от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, ни в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

В Градостроительном кодексе Российской Федерации (Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ) содержатся общие положения о проведении публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов (по градостроительной документации муниципальных районов публичные слушания не проводятся), по проекту правил землепользования и застройки и внесению в них изменений, о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, по проектам планировки территории и проекты межевания территории.

В соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Градостроительного кодекса Российской Федерации порядок организации и проведения публичных слушаний определяется в уставе муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Нормативные правовые акты, принятые в муниципальных образованиях, регламентирующие проведение публичных слушаний, содержат различные положения как о составе их участников (в некоторых муниципальных образованиях действуют ограничения по участию), так и порядке принятия итогового документа. Необходимо отметить, что рекомендательный характер публичных слушаний не обеспечивает при принятии решений органов местного самоуправления обязательность учета мнения населения муниципального образования, выраженного на публичных слушаниях.

Дата добавления: 2017-02-01; Просмотров: 62; Нарушение авторских прав?; Мы поможем в написании вашей работы!