Общественного контроля 1 страница

Комментарий к главе 3

В главе устанавливается статус форм общественного контроля и форм взаимодействия субъектов общественного контроля, инициаторов, организаторов и участников общественного контроля с органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Статья 18. Формы общественного контроля

Комментарий к статье 18

В статье перечислены основные сложившиеся ко времени разработки Федерального закона формы общественного контроля как за деятельностью органов власти, так и за деятельностью юридических лиц, действующих в различных сферах общественных отношений (экономических, социальных, правовых, в сферах образования, медицины, торговли, строительства и др.). К мероприятиям общественного контроля специалисты относят и другие многочисленные формы, такие, например, как любые публичные мероприятия, обращение, запрос, общественное или журналистское расследование, и даже отзыв депутата и референдум.

1. Закон выделяет два основных типа общественного контроля. Первый тип общественного контроля осуществляется в формах непосредственного контроля: в форме мониторинга, общественной проверки и общественной экспертизы. Второй тип общественного контроля осуществляется в процессе взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества при проведении общественных обсуждений, общественных (публичных) слушаний и других форм взаимодействия институтов гражданского общества с органами власти. Первый тип общественного контроля относится к контролю как за деятельностью органов власти, так и за деятельностью юридических лиц, деятельностью (поведением) физических лиц. Второй тип форм общественного контроля, исходя из положений настоящей статьи, а также статьи 15 комментируемого Федерального закона, распространяется на общественный контроль, осуществляемый институтами гражданского общества в формах взаимодействия с органами власти.

Следует отметить, что законодатель оставляет открытым перечень форм как первого, так и второго типа общественного контроля. Однако, учитывая, что определение форм второго типа содержится в Федеральном законе, так же как и основные положения и требования к их инициированию, организации, проведению и подведению их итогов, установление новых форм взаимодействия институтов гражданского общества с органами власти должно вводиться по аналогии на уровне федерального законодательства. Этого требуют также предписания, содержащиеся в части 3 комментируемой статьи.

Несмотря на то что в отношении перечня форм общественного контроля первого типа законодатель использует лишь общее требование о том, что иные формы общественного контроля не должны противоречить требованиям, предъявляемым Федеральным законом к общественному контролю, иные формы общественного контроля первого типа должны быть также установлены федеральным законодательством. Такое требование проистекает из предписаний части 3 настоящей статьи о том, что порядок осуществления общественного контроля должен быть установлен комментируемым Федеральным законом либо другими федеральными законами.

Следует также отметить, что предписание части 1 о том, что формы общественного контроля не должны противоречить требованиям федерального закона, является руководящим положением как при подготовке новых федеральных законов, так и при приведении положений действующих федеральных законов в соответствие с требованиями комментируемого Федерального закона.

Основные требования к инициированию, организации и проведению общественного контроля содержатся в статьях 5 - 8, 11, 16, 19, 20, 22, 24, 25, 26 и др. Принципиальными требованиями при осуществлении общественного контроля являются: осуществление его только на общественных началах и только при отсутствии у участников конфликта интересов. Указанные требования должны являться руководящими для органов судебной власти при вынесении судебных решений.

2. Положения комментируемой части 2 настоящей статьи о допустимости осуществления общественного контроля одновременно в разных формах являются дополнительными правовыми гарантиями для инициаторов, организаторов и участников общественного контроля в целях эффективного проведения общественного контроля в различных сферах общественных отношений.

3. Рассмотрение в совокупности с положениями части 1 положений части 3 комментируемой статьи о том, что порядок осуществления общественного контроля в формах, указанных в части 1, должен устанавливаться только Федеральным законом об общественном контроле либо другими федеральными законами, позволяет сделать вывод о том, что на практике и формы, и порядок осуществления общественного контроля в указанных формах должны устанавливаться в федеральном законодательстве. Во всяком случае, общая отсылка к формам, указанным в части 1, формально означает, что требование части 3 должно относиться и к иным формам общественного контроля, которые в будущем могут быть установлены в федеральных законах.

Положение комментируемой части также однозначно предписывает устанавливать в действующих федеральных законах порядок осуществления общественного контроля в таких формах, как общественный мониторинг, общественная экспертиза, общественная проверка, а также порядок проведения публичных (общественных) слушаний, общественных обсуждений. В случае если федеральным законом уже введены другие формы общественного контроля, то в такой федеральный закон должны быть внесены дополнения, устанавливающие порядок осуществления этой формы общественного контроля. К настоящему времени требуется внесение дополнений в обширный массив федеральных законов, в которых декларируется возможность проведения общественного контроля в той или иной форме. В большинстве из таких федеральных законов содержится отсылка в общем виде к законодательству Российской Федерации. Такая отсылка в силу положений комментируемой статьи должна быть исключена из федеральных законов, а вместо нее соответствующий федеральный закон дополнен положениями, устанавливающими порядок проведения общественного контроля в конкретных сферах общественных отношений.

Статья 19. Общественный мониторинг

Комментарий к статье 19

Несмотря на то что понятие "мониторинг" широко используется в юридической практике (мониторинг законодательства, мониторинг практики применения, налоговый мониторинг, мониторинг цен на товары и услуги и пр.), в законодательной практике понятие "общественный мониторинг" используется впервые.

В Федеральном законе непосредственно не устанавливаются этапы проведения общественного контроля в виде очередности осуществления форм общественного контроля. Однако совокупный анализ положений статей 18, 19, 20 и 22 позволяет выявить очередность этапов общественного контроля, обстоятельства, случаи и основания проведения таких форм общественного контроля, как общественная экспертиза и общественная проверка. В отличие от общественного мониторинга, понимаемого как (постоянное) систематическое или временное наблюдение за деятельностью органов власти, организуемое субъектами общественного контроля, общественными инспекциями, а также общественными объединениями и НКО, организация и проведение общественной экспертизы и общественной проверки предполагают обязательное наличие инициативы их проведения субъектами, указанными в статьях 20 и 22 комментируемого Закона (см. также комментарий к статьям 20 и 22).

В комментируемой статье не сформулированы цели общественного мониторинга. Однако, учитывая, что в части 7 указано, что результаты общественного мониторинга могут явиться основанием для проведения общественной экспертизы и общественной проверки, а также в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, иных общественных мероприятий, цели проведения общественного мониторинга должны соотноситься с общими целями и задачами общественного контроля, сформулированными в статьях 4 и 5 комментируемого Федерального закона. В то же время организатором общественного мониторинга могут быть конкретизированы цели и задачи, поскольку в силу положений части 4 комментируемой статьи организатор проведения общественного мониторинга не только должен устанавливать порядок его проведения, но и предмет общественного мониторинга, и порядок определения его результатов.

Следует отметить, что не все организаторы общественного мониторинга могут являться инициаторами проведения общественной экспертизы и общественной проверки. Так, общественные инспекции, общественные объединения и НКО формально не входят в перечень субъектов, которые могут быть инициаторами проведения общественной экспертизы и общественной проверки.

Положения частей 4 и 6 комментируемой статьи обязывают организатора общественного мониторинга перед его проведением определить предмет, сроки, порядок проведения и подведения результатов общественного мониторинга, а после его проведения обнародовать документ, подготовленный по его результатам. Учитывая такие требования, на практике при проведении постоянного (систематического) общественного мониторинга целесообразно предварительно согласовать либо выработать с органом власти, в отношении которого осуществляется общественный мониторинг, общие подходы к предмету общественного мониторинга и порядку его проведения. Во всяком случае, при проведении постоянного мониторинга орган власти должен быть заблаговременно извещен о предмете, сроках и т.д. проведения мониторинга, по аналогии с положениями части 3 статьи 20 комментируемого Федерального закона, как это установлено для организации и проведения общественной проверки.

Поскольку законодатель не установил ни форм, ни требований к содержанию итогового документа результатов мониторинга, организатор общественного мониторинга вправе это сделать самостоятельно. В любом случае организатор общественного мониторинга должен предварительно обнародовать требования к содержанию итогового документа.

В комментируемой статье установлены требования к проведению общественного мониторинга и рассмотрению его результатов органами власти. Однако в федеральном законодательстве отсутствуют меры ответственности за нарушение таких требований. В этой части федеральное законодательство требует внесения дополнений.

Статья 20. Общественная проверка

Комментарий к статье 20

По сравнению с общественным мониторингом Федеральный закон устанавливает более жесткие требования к организации и проведению общественной проверки. Общественную проверку в отличие от общественного мониторинга могут организовывать и проводить только субъекты общественного контроля. Представляется, что проведение общественной проверки должны предварять проведение общественного мониторинга и общественной экспертизы, либо других мероприятий общественного контроля, таких как публичные (общественные) слушания, общественные обсуждения. Учитывая, что под общественной проверкой понимаются действия субъектов общественного контроля не только по сбору и анализу информации, но и по проверке фактов и обстоятельств, касающихся общественно значимой деятельности органов власти, проведению общественной проверки должны предшествовать действия субъектов общественного контроля либо участников и организаторов общественного контроля, в результате которых были бы выявлены факты и обстоятельства, требующие проверки, анализа, оценки, а также сбор информации для надлежащего установления фактов и обстоятельств деятельности органов власти.

Сопоставление содержания частей 1, 2, 6 и 7 комментируемой статьи позволяет сделать выводы о сферах деятельности органов власти, которые могут подлежать общественной проверке, об основаниях, которые позволяют инициировать проверку и делают необходимой ее проведение. Законодатель установил весьма широкую сферу деятельности органов власти, в которой может быть проведена общественная проверка, используя формулу "общественно значимая деятельность органов власти". В Федеральном законе не дается толкования общественно значимой сферы деятельности органов власти. В рамках, установленных положениями Федерального закона, к общественно значимым сферам деятельности органов власти должна быть отнесена любая деятельность по изданию ими актов и принимаемых решений (часть 1 статьи 4 комментируемого Федерального закона). Обстоятельствами, на основании которых может быть инициировано проведение общественной проверки, являются факты и обстоятельства, свидетельствующие о возможном нарушении органами власти прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и других негосударственных некоммерческих организаций, несоответствие деятельности органов власти закрепленным за ними полномочиям и др. Общественный контроль, в том числе общественная проверка, не касаются сфер деятельности, затрагивающих интересы хозяйствующих субъектов и иных коммерческих организаций.

Особо следует отметить, что общественная проверка может проводиться только в случае и порядке, которые предусмотрены федеральными законами. Анализ показал, что в настоящее время проведение общественной проверки не предусмотрено в федеральном законодательстве. Проведение общественной проверки предусмотрено в некоторых подзаконных актах органов исполнительной власти. Таким образом, настоящая статья является статьей нормативного содержания "отложенного" действия.

В части 2 комментируемой статьи установлен закрытый перечень субъектов, по инициативе которых может быть организована и проведена общественная проверка. К ним относятся Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченные по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, по правам коренных малочисленных народов в субъектах Российской Федерации, Общественная палата Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований и другие субъекты общественного контроля. Следует отметить, что обязанность возбуждения инициативы организации и проведения общественной проверки не содержится в нормативных правовых актах, устанавливающих статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей и др. Поэтому в федеральное законодательство должны быть внесены соответствующие дополнения.

В пределах, установленных разграничением компетенции между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, в отношении которых может быть осуществлена общественная проверка, общественная проверка на уровне субъекта Российской Федерации может быть инициирована Общественной палатой субъекта Российской Федерации или общественным советом (палатой) муниципального образования в отношении органов власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, если такими полномочиями общественный совет (палата) муниципального образования наделен законом субъекта Российской Федерации. Инициатором общественной проверки в отношении органов местного самоуправления может быть общественный совет (палата) муниципального образования, если такие полномочия установлены в нормативном правовом акте муниципального образования.

В отличие от требований проведения общественного мониторинга, требования к порядку организации и проведения общественной проверки устанавливаются также законами субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами. Однако, учитывая требования части 1 комментируемой статьи о том, что порядок проведения общественной проверки должен устанавливаться федеральным законом, закон субъекта Российской Федерации и нормативный правовой акт муниципального образования может содержать особенности проведения общественной проверки, если органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления будут наделены федеральным законом такими полномочиями.

Частью 5 комментируемой статьи установлен максимальный срок (30 дней), в течение которого должна быть проведена общественная проверка. Однако в части 6 установлено, что при подготовке общественной проверки организатор ее проведения может направить запрос в органы власти или организации, в отношении которых планируется проведение общественной проверки (см. также комментарий к пункту 3 части 1 статьи 10 комментируемого Федерального закона). Законодатель не установил события начала общественной проверки, поэтому, опираясь на положения части 4, организатору общественной проверки целесообразно одновременно с возбуждением инициативы проведения проверки, информированием о сроках и порядке ее проведения информировать орган власти или организацию о возможном запросе документов и материалов, связанных с общественной проверкой.

Учитывая, что в федеральном законодательстве не содержится специальных норм в отношении обязанности и сроков представления организатору общественной проверки дополнительных документов и материалов, орган власти, в отношении которого планируется проведение проверки, должен будет руководствоваться общими положениями, обязывающими органы власти предоставлять информацию в соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" и Федеральным законом от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". В то же время, учитывая особенности подготовки, организации и проведения общественной проверки как одной из форм общественного контроля, целесообразно в федеральное законодательство внести соответствующие дополнения, обязывающие органы власти представлять документы и информацию по запросам организаторов общественной проверки, а также положения об ответственности за невыполнение таких требований.

Итоговым документом, подготавливаемым организатором общественной проверки по результатам ее проведения, является акт общественной проверки. В части 7 комментируемой статьи законодатель установил обязательные требования к содержанию акта общественной проверки. Акт должен содержать основания для ее проведения, перечень документов и материалов, изученных в ходе общественной проверки, установленные и документально подтвержденные факты и обстоятельства нарушений прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, если таковые имели место. При отсутствии выявленных нарушений акт должен содержать запись об отсутствии таковых, выводы о результатах общественной проверки и предложения и рекомендации по устранению выявленных нарушений. Акт должен содержать изложение результатов общественной проверки, выводы, предложения и рекомендации для устранения выявленных нарушений. Документ должен быть направлен руководителю проверяемого органа или организации и размещен в сети Интернет.

В соответствии с положениями пункта 7 статьи 6 комментируемого Федерального закона руководитель должен в обязательном порядке рассмотреть акт общественной проверки. В случае если федеральным законом установлена обязательность учета предложений и рекомендаций, содержащихся в акте общественной проверки, они должны быть учтены в деятельности органов и организаций, в которых проводилась такая проверка. О результатах рассмотрения руководитель обязан информировать субъекта общественного контроля в силу общих требований законодательства Российской Федерации и части 2 статьи 16 комментируемого Федерального закона. Положениями части 8 статьи 20 комментируемого Федерального закона также установлено, что организатор общественной проверки может направлять акт и иным заинтересованным лицам, перечень которых организатор проверки определяет самостоятельно. В частности, в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 10 акт может быть направлен в СМИ, а в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 10 в случае выявления фактов нарушения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций - Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченным по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, по правам коренных малочисленных народов в субъектах Российской Федерации и в органы прокуратуры.

Статья 21. Права и обязанности общественного инспектора

Комментарий к статье 21

В статье 21 комментируемого Федерального закона установлены основные положения статуса общественных инспекторов. Общественный инспектор, так же как и общественный эксперт, является в силу части 1 статьи 11 лицом, представляющим субъект общественного контроля, уполномоченным в пределах, установленных субъектом общественного контроля, для проведения общественной проверки. Общественным инспектором может быть только гражданин Российской Федерации, выполняющий обязанности общественного инспектора только на общественных началах.

Общественный инспектор может быть привлечен к общественной проверке только в том случае, если у него отсутствует конфликт интересов в сфере деятельности, в которой предполагается проведение общественной проверки. Требование к организатору, к участнику общественной проверки, любому лицу, представляющему субъект общественного контроля, в части обеспечения отсутствия конфликта интересов у указанных лиц при проведении общественного контроля является основополагающим принципом и требованием при организации и проведении общественного контроля. Общественный инспектор в соответствии с частью 4 статьи 11 комментируемого Федерального закона в случае возникновения у него личной заинтересованности в общественной проверке, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан в письменной форме информировать об этом организатора общественной проверки. Организатор общественной проверки обязан отстранить общественного инспектора от участия в общественной проверке до разрешения конфликта интересов либо, если разрешить конфликт интересов невозможно, общественный инспектор должен быть отстранен от дальнейшего участия в общественной проверке и от подготовки итогового заключения по результатам общественной проверки.

Исходя из таких общих требований к статусу общественного инспектора положения части 3 комментируемой статьи о его обязанности сообщить организатору общественной проверки о наличии у него конфликта интересов находятся в противоречии с общими требованиями статьи 11 комментируемого Федерального закона о конфликте интересов. Общественный инспектор обязан сообщить организатору общественной проверки не о наличии у него конфликта интересов, а о наличии или возможном наличии у него личной заинтересованности в той сфере общественного контроля, в которой он участвует как общественный инспектор. При этом организатор общественной проверки должен предпринять меры для предотвращения конфликта интересов, если такой конфликт интересов возникает или может возникнуть. А если личная заинтересованность общественного инспектора такова, что конфликт интересов, по мнению организатора общественной проверки, не может быть предотвращен или разрешен, то организатор общественной проверки должен отстранить общественного инспектора от участия в общественной проверке. Поэтому требование части 3 комментируемой статьи об обязательном обнародовании информации о наличии конфликта интересов не вполне корректно. Организатор общественной проверки должен обнародовать информацию о причинах отстранения общественного инспектора от участия в общественной проверке в связи с выявленным у него конфликтом интересов либо информацию о письменном заявлении общественного инспектора о наличии у него личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов, а также информацию о том, что организатор общественной проверки не усматривает наличия конфликта интересов, в связи с чем общественный инспектор по-прежнему выполняет функции общественного инспектора при проведении общественной проверки.

Институт общественной проверки и, соответственно, общественного инспектора, по существу, впервые введен в федеральное законодательство комментируемым Федеральным законом. В соответствии с общими определениями правового статуса физического или юридического лица основными его элементами являются комплекс прав и обязанностей, а также ответственности общественного инспектора. В статье содержатся как прямые указания на права общественного инспектора, так и отсылочные нормы. При проведении общественной проверки общественный инспектор наделен Федеральным законом правом подготавливать итоговый документ (заключение) по результатам общественной проверки, а также участвовать в его подготовке, правом излагать в итоговом документе особое мнение.

В части 1 комментируемой статьи также содержатся отсылочные нормы к законодательству Российской Федерации, в котором должны быть раскрыты элементы статуса общественного инспектора при проведении им общественной проверки в отдельных сферах государственной и общественной деятельности. Поскольку институт общественной проверки введен комментируемым Федеральным законом впервые, в его развитие в федеральные законы должны быть внесены изменения и дополнения, регулирующие порядок проведения общественной проверки в конкретных сферах общественных отношений, в том числе в конкретных сферах деятельности исполнительной власти. Такие дополнения также должны содержать конкретизацию элементов статуса общественного инспектора применительно к особенностям в отдельных сферах деятельности исполнительной власти.

В общем виде обязанности общественного инспектора установлены в части 2 комментируемой статьи. К ним относится обязанность при подготовке итогового документа (заключения) излагать в нем объективные, достоверные и обоснованные выводы о результатах общественного контроля. Анализ и сопоставление прав и обязанностей общественного инспектора, установленных в частях 1 и 2 комментируемой статьи, показывают, что итоговым документом, который подготавливает общественный инспектор по результатам общественного контроля, является заключение. Итоговым документом, который готовит организатор общественной проверки, является акт общественной проверки. Акт общественной проверки готовится на основании заключения общественного инспектора. При этом заключение могут готовить как несколько общественных инспекторов, привлеченных к проведению общественной проверки, так и каждый из привлеченных общественных инспекторов. Порядок подготовки заключения общественным инспектором должен быть установлен организатором общественной проверки до ее проведения, либо организатором общественной проверки должен быть принят (утвержден) локальный правовой акт о порядке подготовки заключений общественным инспектором по результатам общественной проверки.

В части 4 комментируемой статьи установлена ответственность общественного инспектора, заключающаяся в возможности отстранения его от участия в общественной проверке и в запрете участия в других общественных проверках. Основанием ответственности являются факты недостоверности, необъективности и необоснованности выводов о результатах общественной проверки, а также отсутствие заявления общественного инспектора о наличии у него личной заинтересованности, если будет установлен факт наличия у него конфликта интересов при проведении общественной проверки. Практическая реализация положений о запрете общественному инспектору участвовать в проведении других общественных проверок требует формирования публично доступного списка "недобросовестных" общественных инспекторов по аналогии, например, со списками недобросовестных поставщиков, формируемым в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Статья 22. Общественная экспертиза

Комментарий к статье 22

В части 1 комментируемой статьи дается понятие общественной экспертизы, а также приводятся условия проведения общественной экспертизы на основе использования специальных знаний и опыта специалистов, привлеченных к проведению общественной экспертизы на общественных началах. Общественная экспертиза подразделяется на два вида: общественная экспертиза документов и общественная экспертиза действий (бездействий) органов власти. Основными целями и предметом общественной экспертизы являются анализ и оценка актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов органов власти, проверка их соответствия требованиям законодательства, а также проверка соблюдения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

Организатором проведения общественной экспертизы является субъект общественного контроля.

Законодатель не указывает целей, для достижения которых проводится анализ и проверка документов при проведении общественной экспертизы. Поэтому цели анализа и проверки могут устанавливаться организатором экспертизы либо экспертом (экспертами), привлеченными для ее проведения. Такими целями прежде всего должны являться цели, уже упомянутые в этой статье, а также иные цели, указанные, например, в статьях 4 и 5 комментируемого Закона - общественный интерес и др. Целями анализа и проверки документов могут быть также цели, указанные в статье 20 комментируемого Федерального закона: оценка и анализ общественно значимой деятельности органов власти (см. комментарий к части 1 статьи 20).

Дата добавления: 2017-02-01; Просмотров: 49; Нарушение авторских прав?; Мы поможем в написании вашей работы!