Федеральный закон 5 страница

- порядок и условия включения в состав общественного совета независимых от органов государственной власти Российской Федерации экспертов, представителей заинтересованных общественных организаций и иных лиц.

5. В субъектах Российской Федерации общественные советы образуются как при законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации, так и при исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

В Ульяновской области, например, в соответствии с Законом Ульяновской области от 6 ноября 2013 года N 208-ЗО "О Палате справедливости и общественного контроля в Ульяновской области" председатель Палаты справедливости и общественного контроля в Ульяновской области назначается на должность губернатором Ульяновской области сроком на шесть лет с учетом мнений Законодательного собрания Ульяновской области и Общественной палаты Ульяновской области.

В соответствии с Законом Ульяновской области от 7 июля 2014 года N 103-ЗО "Об общих принципах организации отраслевых общественных палат в Ульяновской области" при структурных подразделениях исполнительных органов государственной власти Ульяновской области формируются общественные палаты (отраслевые общественные палаты).

6. В части 2 комментируемой статьи сформулирована дополнительная задача общественных советов, образуемых органами власти двух уровней: содействие учету прав и законных интересов общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций при общественной оценке деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

7. Требование общественной оценки деятельности руководителей органов исполнительной власти было установлено Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления".

В настоящее время требования к проведению и порядку проведения общественной оценки содержатся в Основах законодательства Российской Федерации о культуре, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации от 9 октября 1992 года N 3612-1, в Федеральном законе от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", Федеральном законе от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", Федеральном законе от 28 декабря 2013 года N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" и других законах. В указанных Законах содержатся требования к порядку формирования общественных советов, порядку их работы, детализируется компетенция общественных советов.

По решению уполномоченного федерального органа исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления функции общественных советов по проведению независимой оценки качества оказания услуг могут быть возложены на существующие при этих органах общественные советы. В таких случаях общественные советы по проведению независимой оценки качества оказания услуг не создаются.

8. Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие соответствующие функции по выработке и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию в порученной им сфере деятельности (в сфере культуры, образования, социальной защиты и других сферах), с участием специалистов, общественных организаций, общественных объединений потребителей (их ассоциаций, союзов) должны формировать общественный совет по проведению независимой оценки (общественной оценки) качества оказания услуг в соответствующей сфере деятельности. Федеральный орган исполнительной власти утверждает положение об общественном совете.

9. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации с участием общественных организаций формируют общественные советы по проведению независимой оценки качества деятельности и услуг (образования, культуры, здравоохранения) учреждений, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, и утверждают положение о них.

Органы местного самоуправления с участием общественных организаций вправе формировать общественные советы по проведению независимой оценки качества деятельности и услуг, предоставляемых муниципальными предприятиями и организациями, учреждаемыми муниципальными образованиями, утверждать положения о таких общественных советах. Общественный совет по проведению независимой оценки качества оказания услуг формируется таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликта интересов. Состав общественного совета формируется из числа представителей общественных организаций. Члены общественного совета осуществляют свою деятельность на общественных началах. Информация о деятельности общественного совета размещается органом государственной власти, органом местного самоуправления, при которых он создан, на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

10. Частью 4 устанавливается запрет определенному кругу лиц входить в состав общественного совета. К ним относятся лица, занимающие определенные должности, а также лица, которые не могут входить в состав общественного совета по иным основаниям. Приведем перечень лиц, которые не могут входить в состав общественного совета любого уровня: Президент Российской Федерации, члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, члены Правительства Российской Федерации, судьи, иные лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, лица, замещающие должности федеральной государственной службы, государственные должности субъектов Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, должности муниципальной службы, лица, замещающие выборные должности в органах местного самоуправления. В состав общественного совета не могут входить лица, имеющие двойное гражданство, лица, признанные недееспособными на основании решения суда, а также лица, имеющие непогашенную или неснятую судимость.

Запрет на вхождение в состав общественного совета распространяется также на лиц, членство которых в Общественной палате ранее было прекращено в связи с грубым нарушением ими Кодекса этики члена Общественной палаты Российской Федерации. В этом случае запрет на членство в Общественной палате относится только к работе Общественной палаты следующего состава.

11. Положения частей 5 и 6 комментируемой статьи расширяют полномочия Общественной палаты Российской Федерации в части:

- организации конкурса при формировании общественных советов при федеральных органах государственной власти;

- установления требований к кандидатурам в состав общественного совета при федеральном органе исполнительной власти, которые должны разрабатываться соответствующим федеральным органом исполнительной власти совместно с Общественной палатой Российской Федерации;

- согласования состава любого общественного совета с советом Общественной палаты Российской Федерации.

В настоящее время в соответствии с положениями статьи 20 Федерального закона от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" Общественная палата Российской Федерации лишь принимает участие в формировании общественных советов при федеральных органах исполнительной власти. Порядок образования общественных советов при федеральных органах исполнительной власти определяется Правительством Российской Федерации. Порядок образования общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, определяется Президентом Российской Федерации (см. комментарий к статье 9). Руководители федеральных органов исполнительной власти обеспечивают участие членов Общественной палаты Российской Федерации в работе общественных советов при федеральных органах исполнительной власти.

Сопоставительный анализ положений Федерального закона, Федерального закона от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" и вышеприведенных правовых актов показывает, что в связи с расширением Федеральным законом полномочий Общественной палаты Российской Федерации необходимо внесение соответствующих изменений и дополнений в Федеральный закон от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" и на этой основе - в подзаконные нормативные правовые акты.

12. Необходимо отметить, что Федеральным законом ограничивается право общественных объединений и иных некоммерческих негосударственных организаций выдвигать кандидатуры в члены общественных советов. Таким правом наделяются только такие общественные объединения и негосударственные некоммерческие организации, целями деятельности которых являются представление или защита общественных интересов и (или) выполнение экспертной работы в сфере общественных отношений.

13. В литературе под общественными интересами понимаются интересы большинства граждан в социальной, экономической и духовной сферах. Зачастую не проводится разграничения между общественными и публичными интересами.

В Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации существует специальная статья 53 "Обращение в защиту публичных интересов, прав и законных интересов других лиц". Однако юридической трактовки понятия "публичный интерес" не приводится.

14. Законодатель, используя формулировку "экспертная работа в сфере общественных отношений", не раскрывает ее детального содержания. Представляется, что эта формулировка может трактоваться как уже устоявшееся в законодательной практике понятие "общественная экспертиза".

Статья 14. Общественные наблюдательные комиссии

Комментарий к статье 14

1. Федеральный закон от 10 июня 2008 года N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" был одним из первых правовых актов, в котором определены цели общественных наблюдательных комиссий контроля, установлены принципы и формы деятельности комиссий в указанной сфере.

Общественные наблюдательные комиссии действуют в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания.

2. В указанном Федеральном законе детально сформулированы:

- права, обязанности и ответственность членов общественных наблюдательных комиссий;

- состав и порядок образования общественных наблюдательных комиссий;

- порядок наделения полномочиями членов общественных наблюдательных комиссий;

- формы и порядок деятельности общественных наблюдательных комиссий.

К основным задачам общественных наблюдательных комиссий отнесены:

- осуществление общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, в котором образована общественная наблюдательная комиссия;

- подготовка решений в форме заключений, предложений и обращений по результатам осуществления общественного контроля;

- содействие сотрудничеству общественных объединений, социально ориентированных некоммерческих организаций, администраций мест принудительного содержания, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих в пределах территории субъекта Российской Федерации полномочия по обеспечению законных прав и свобод, а также условий содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания.

3. В статье 22 Федерального закона от 10 июня 2008 года N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" установлены формы содействия общественных объединений лицам, находящимся в местах принудительного содержания.

Статья 15. Общественные инспекции и группы общественного контроля

Комментарий к статье 15

1. Положения комментируемой статьи в определенной степени расширяют понятие общественного контроля, сформулированное законодателем в статье 1 Федерального закона, поскольку расширяют сферу, цели и задачи общественного контроля, установленные в статьях 4 и 5. В данном случае при совпадении некоторых целей и задач общественного контроля, установленных статьями 4 и 5 Федерального закона (например, обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций), осуществляемого субъектами общественного контроля, общественные инспекции и группы общественного контроля осуществляют общественный контроль во взаимодействии с органами государственной власти и органами местного самоуправления, в компетенцию которых входит осуществление государственного контроля (надзора) или муниципального контроля за деятельностью органов и (или) организаций, в отношении которых осуществляется общественный контроль. Иными словами, сфера общественного контроля общественных инспекций и групп общественного контроля совпадет со сферой контрольной (надзорной) деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Полномочия по осуществлению общественного контроля общественными инспекциями и группами общественного контроля производны от контрольных (надзорных) полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления и заключаются в содействии реализации указанными органам контрольных (надзорных) полномочий в отдельных сферах общественных отношений.

2. Положения комментируемой статьи корреспондируют с положениями части 7 статьи 3, в соответствии с которой особенности осуществления общественного контроля профессиональными союзами и общественными объединениями потребителей могут устанавливаться соответствующими федеральными законами. Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей" общественные объединения в защиту прав потребителей наделены обширными полномочиями, в том числе полномочиям:

осуществлять общественный контроль за соблюдением прав потребителей;

направлять в орган государственного надзора и органы местного самоуправления информацию о фактах нарушений прав потребителей для проведения проверки этих фактов и принятия в случае их подтверждения мер по пресечению нарушений прав потребителей в пределах полномочий указанных органов;

участвовать в проведении экспертиз по фактам нарушений прав потребителей в связи с обращениями потребителей.

В Федеральном законе от 12 января 1996 года N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" профсоюз как добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, наделен значительными правами для защиты социально-трудовых прав и интересов наемных работников.

Так, например, профсоюзы имеют равные с другими социальными партнерами права на паритетное участие в управлении государственными фондами социального страхования, занятости, медицинского страхования, пенсионным и другими фондами, формируемыми за счет страховых взносов, а также имеют право на профсоюзный контроль за использованием средств этих фондов.

Профсоюзы имеют право на осуществление профсоюзного контроля за соблюдением работодателями, должностными лицами законодательства о труде, в том числе по вопросам трудового договора (контракта), рабочего времени и времени отдыха, оплаты труда, гарантий и компенсаций, льгот и преимуществ, а также по другим социально-трудовым вопросам в организациях, в которых работают члены данного профсоюза, и имеют право требовать устранения выявленных нарушений. Работодатели, должностные лица обязаны в недельный срок с момента получения требования об устранении выявленных нарушений сообщить профсоюзу о результатах его рассмотрения и принятых мерах.

3. Большинство положений комментируемого Федерального закона относится в равной степени к субъектам общественного контроля, общественным инспекциям и группам общественного контроля. Однако следует иметь в виду, что основным принципом, которому должны подчиняться формирование, организация и деятельность общественных инспекций и групп общественного контроля, является принцип производности их полномочий от полномочий государственных и муниципальных контрольных (надзорных) органов. При этом следует иметь в виду, что органы власти не вправе наделять их какими-либо собственными полномочиями. Главная задача их деятельности - реализация функций содействия, консультативных или экспертных функций, оказание содействия органам власти в реализации их контрольных (надзорных) полномочий. Порядок формирования (образования) подобных структур, права, обязанности и ответственность их членов, порядок их деятельности должны устанавливаться нормативными правовыми актами соответствующего уровня.

Сферы контроля (надзора) органов власти, для реализации общественного контроля в которых могут быть привлечены общественные инспекции и группы общественного контроля, довольно широки и разнообразны.

Так, федеральными органами исполнительной власти сформированы и действуют общественные охотничьи инспекции, внештатные общественные инспекторы Государственной инспекции по маломерным судам Министерства чрезвычайных ситуаций Российской Федерации (ГИМС МЧС России). Основной задачей внештатных общественных инспекторов ГИМС МЧС России является оказание содействия должностным лицам в осуществлении задач и функций, возложенных на ГИМС МЧС России. В соответствии с Постановлением Правительства от 10 августа 1993 года N 769 "Об утверждении Положения о национальных природных парках Российской Федерации" к охране территории национального природного парка также могут привлекаться общественные инспекции.

В субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях сфера деятельности общественных инспекций (инспекторов) и общественных групп довольно широка. Так, например, в районах Юго-Восточного административного округа города Москвы с 1 декабря 2012 года созданы группы общественно-инспекционного контроля в целях организации контроля за надлежащим санитарно-техническим состоянием территорий районов и объектов, расположенных на территории Юго-Восточного административного округа города Москвы, недопущения фактов самовольного строительства, обеспечения общественного порядка, а также устойчивой работы окружных и районных служб по созданию необходимых условий для нужд населения. Распоряжением префекта Юго-Восточного административного округа города Москвы от 30 ноября 2012 года N 769 "Об организации общественно-инспекционного контроля на территории Юго-Восточного административного округа города Москвы" утверждено Типовое положение об общественно-инспекционном контроле.

В большинстве субъектов Российской Федерации и муниципальных образованиях в общественном контроле участвуют общественные пожарные инспекции (инспекторы) или группы, общественные инспекторы в сфере торговли. Во многих субъектах Российской Федерации и муниципалитетах образованы общественные структуры при административно-технических инспекциях.

Следует отметить, что статус общественных инспекторов, полномочия которых возникают в силу привлечения граждан к оказанию содействия органам власти в осуществлении контроля и надзора в рамках, установленных законодательством Российской Федерации, принципиально отличается от статуса общественных инспекторов, уполномоченных субъектами общественного контроля в соответствии с положениями статей 21 и 22 комментируемого Федерального закона проводить общественную проверку или участвовать в ней.

В некоторых субъектах Российской Федерации положения настоящей статьи получили спорную детализацию в законах об общественном контроле, противоречащую нормативному содержанию данной статьи. Так в Законе Нижегородской области от 22 сентября 2015 года N 127-З "Об общественном контроле в Нижегородской области" (далее - Закон Нижегородской области N 127-З) в части 1 статьи 12 дословно воспроизведена часть 1 комментируемой статьи. Однако в части 2 статьи 12 Закона Нижегородской области N 127-З устанавливается, что предметом общественного контроля, осуществляемого общественной инспекцией (а равно и группой общественного контроля), является не осуществление общественного контроля в целях содействия соблюдению законодательства, защиты прав и свобод человека и гражданина, учета общественных интересов в отдельных сферах общественных отношений во взаимодействии с органами государственной власти и органами местного самоуправления, а оставить отдельные направления деятельности органов власти и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия, в Нижегородской области. В этой же части 2 статьи 12 Закона Нижегородской области N 127-З установлено, что предметом общественного контроля, осуществляемого группой общественного контроля, является деятельность органов власти и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия, в Нижегородской области, повлекшая за собой возникновение фактов и обстоятельств, представляющих общественную значимость и имеющих негативные последствия для населения Нижегородской области.

Иными словами, предметом общественного контроля общественной инспекции и группы общественного контроля в редакции Закона Нижегородской области N 127-З является деятельность (отдельные направления деятельности) органов власти и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия. Предметом же общественного контроля общественной инспекции и группы общественного контроля в соответствии с Федеральным законом N 212-ФЗ являются отдельные сферы общественных отношений, отнесенные федеральными законами к компетенции органов государственного контроля (надзора) или муниципального контроля за деятельностью органов и (или) организаций. При этом такой общественный контроль может осуществляться только во взаимодействии с органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Неверное толкование смысла положений комментируемой статьи привело далее в Законе Нижегородской области N 127-З к наделению Общественной палаты Нижегородской области, общественных палат (советов) муниципальных образований Нижегородской области полномочиями создавать (формировать) такие общественные инспекции и группы общественного контроля независимо от органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) или муниципальный контроль, устанавливать порядок их формирования, порядок их работы и определять полномочия.

Статья 16. Взаимодействие субъектов общественного контроля с органами государственной власти и органами местного самоуправления

Комментарий к статье 16

Несмотря на то что статья называется "Взаимодействие субъектов общественного контроля с органами государственной власти и органами местного самоуправления", положениями статьи устанавливаются некоторые требования к органам власти при рассмотрении результатов общественного контроля, без указания, кем такие результаты подготовлены - субъектом общественного контроля, участником, инициатором или организатором общественного контроля. Поэтому положения настоящей статьи правомерно относить и к участникам, и к инициаторам, и к организаторам общественного контроля.

Положения части 1 настоящей статьи обязывают органы власти не только рассматривать итоговые документы, подготовленные по результатам общественного контроля, но и в случаях, установленных законом, учитывать содержащиеся в них предложения, рекомендации и выводы.

Федеральный закон не определяет содержание и состав итоговых документов общественного контроля. Анализ положений настоящего Федерального закона, а также иных федеральных законов позволяет сформировать примерный перечень итоговых документов, которые могут быть подготовлены по результатам общественного контроля:

- заключение (экспертное заключение, заключение по результатам мониторинга, заключение по результатам общественной проверки, акт общественной проверки);

- рекомендации (в том числе в составе заключения);

- выводы (в том числе в составе рекомендаций и заключения);

- предложения (в том числе в составе рекомендаций и заключения).

Список документов не является закрытым, а потому лица и органы, осуществляющие общественный контроль, могут подготавливать и иные итоговые документы. Положения части 1 обязывают органы власти учитывать рекомендации, предложения и при оценке эффективности деятельности органов власти. Федеральными законами и нормативными правовыми актами установлены требования к оценке эффективности деятельности органов власти.

Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в статье 18.1 предусмотрена оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления. Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в статье 26.3.2 предусмотрена оценка эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации.

В целях оценки эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности принят Указ Президента Российской Федерации от 10 сентября 2012 года N 1276 "Об оценке эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности".

Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 2012 года N 194 "Об утверждении критериев оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений" утверждены критерии оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2012 года N 1284 "Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) и территориальных органов государственных внебюджетных фондов (их региональных отделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей" утверждены:

- Правила оценки гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) и территориальных органов государственных внебюджетных фондов (их региональных отделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг;

- Правила применения результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей;

- перечень государственных услуг, в отношении которых проводится оценка гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) и территориальных органов государственных внебюджетных фондов (их региональных отделений).

Положения частей 2 и 3 настоящей статьи относятся к порядку и принципам взаимодействия органов власти и структур общественного контроля в процессе осуществления государственного контроля (надзора) или муниципального контроля за деятельностью органов и организаций, действующих в частноправовой сфере общественных отношении.

Положения настоящей части предусматривают специальную процедуру взаимодействия инициаторов, организаторов и участников общественного контроля с органами власти, к полномочиям которых отнесены полномочия по осуществлению государственного контроля (надзора) и муниципального контроля за деятельностью органов и организаций, в отношении которых осуществляется общественный контроль. Сферы осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля обширны (см., например, Федеральный закон от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля").

Положение настоящей части, устанавливающее обязанность органов власти рассматривать направленные им итоговые документы, подготовленные по результатам общественного контроля, и направлять субъектам общественного контроля обоснованные ответы, находятся в некотором противоречии с тем, что контрольные и надзорные полномочиями органов власти не могут быть делегированы структурам общественного контроля. Степень участия структур общественного контроля (порядок их участия, цели и задачи) при реализации контрольных и надзорных полномочий органами власти полностью должна определяться органами власти. Контрольные (надзорные) мероприятия с привлечением общественных структур могут проводиться только с участием представителей органов власти.

Дата добавления: 2017-02-01; Просмотров: 45; Нарушение авторских прав?; Мы поможем в написании вашей работы!