Федеральный закон 2 страница

Наибольшим объемом прав (в том числе лично участвовать в осуществлении общественного контроля) по осуществлению общественного контроля граждан Российской Федерации наделяет Федеральный закон от 5 апреля 2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". В статье 102 "Общественный контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок" предусмотрено, что граждане и общественные объединения и объединения юридических лиц вправе осуществлять общественный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать возможность осуществления такого контроля.

Общественный контроль осуществляется в целях реализации принципов контрактной системы в сфере закупок, содействия развитию и совершенствованию контрактной системы в сфере закупок, предупреждения, выявления нарушений требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок и информирования заказчиков, контрольных органов в сфере закупок о выявленных нарушениях.

Общественные объединения и объединения юридических лиц, осуществляющие общественный контроль, вправе:

1) подготавливать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок;

2) направлять заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов;

3) осуществлять независимый мониторинг закупок и оценку эффективности закупок, в том числе оценку осуществления закупок и результатов исполнения контрактов в части их соответствия требованиям Федерального закона о закупках;

4) обращаться от своего имени в государственные органы и муниципальные органы с заявлением о проведении мероприятий по контролю в соответствии с Федеральным законом о закупках;

5) обращаться от своего имени в правоохранительные органы в случаях выявления в действиях (бездействии) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссий по осуществлению закупок и их членов, должностных лиц контрактной службы, контрактных управляющих признаков состава преступления;

6) обращаться в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Федеральным законом о закупках установлено, что запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов, иные обращения, направленные общественными объединениями и объединениями юридических лиц, рассматриваются заказчиками в соответствии с законодательством Российской Федерации о порядке рассмотрения обращений граждан.

Члены общественных объединений и объединений юридических лиц обязаны обеспечивать конфиденциальность информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами и которая стала им известна в ходе осуществления общественного контроля.

Добровольность участия граждан Российской Федерации в осуществлении общественного контроля является одним из определяющих принципов, содержащихся в статье 6 Федерального закона. Принуждение гражданина Российской Федерации к участию в общественном контроле должно рассматриваться как нарушение его права на такое участие. Комментируемое положение является руководящим принципом при защите прав граждан и для принятия решений в судебной системе Российской Федерации.

Частью 4 вводятся новые понятия в федеральное законодательство об общественном контроле: общественный эксперт и общественный инспектор. В статьях 21 и 23 установлены права и обязанности общественного эксперта и общественного инспектора, которые связаны с основными формами общественного контроля: общественной проверкой (статья 20) и общественной экспертизой (статья 22). Основные принципы и требования организации и проведения общественного контроля с участием общественных экспертов и общественных инспекторов содержатся в Федеральном законе, а также, в зависимости от специфики сфер общественных отношений, в которых проводится общественный контроль, в других федеральных законах. В частности, такие требования содержатся в Федеральном законе от 10 июня 2008 года N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания".

Федеральным законом устанавливается приоритет коллективных форм общественного контроля через общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации.

Формы общественного контроля, установленные Федеральным законом, могут быть классифицированы по следующим основаниям: по инициаторам общественного контроля, по организаторам общественного контроля, по участникам общественного контроля.

Определения форм общественного контроля даются в статьях 19, 20 и 22. Федеральным законом установлены следующие формы общественного контроля: общественный мониторинг, общественная проверка и общественная экспертиза. Следует отметить, что отнесение общественного обсуждения к форме общественного контроля в настоящей части находится в противоречии с положениями статьи 18 комментируемого Закона, согласно которым общественное обсуждение отнесено не к форме общественного контроля, к форме взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления.

Федеральным законом установлено, что общественный контроль может осуществляться в иных формах. В настоящее время в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях получили распространение и другие формы общественного контроля, например такие как общественное расследование.

Полномочия общественных объединений и некоммерческих организаций в сфере общественного контроля реализуются либо непосредственно, либо посредством участия в деятельности субъектов общественного контроля. Следует отметить, что общественные объединения и некоммерческие организации не могут быть организаторами общественной проверки, если это прямо не предусмотрено в Федеральном законе.

Если такая форма общественного контроля, как общественная проверка, требует в большинстве случаев содействия в организации и проведении общественной проверки со стороны контролируемых органов и организаций, то такие формы, как общественный мониторинг и общественная экспертиза могут быть инициированы, организованы и проведены самими инициаторами и организаторами общественного контроля.

Комментируемой частью установлено общее положение, закрепляющее сложившуюся практику нормативного правового регулирования инициирования, организации и проведения общественного контроля в некоторых сферах общественных отношений. В частности, например, в соответствии с положениями части 15 статьи 99 Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" контрольный орган в сфере закупок проводит внеплановую проверку при получении обращения общественного объединения или объединения юридических лиц, осуществляющих общественный контроль в сфере закупок, с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения или специализированной организации.

А в соответствии с положениями статьи 16 Федерального закона от 10 июня 2008 года N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" члены общественной наблюдательной комиссии при осуществлении общественного контроля наделены обширными дополнительными полномочиями. Так, они вправе в составе не менее двух членов общественной наблюдательной комиссии без специального разрешения в установленном соответствующим федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся места принудительного содержания, порядке посещать места принудительного содержания при соблюдении установленных в них правил внутреннего распорядка. Члены общественной наблюдательной комиссии вправе:

- посещать камеры, карцеры, стационарные отделения, прогулочные дворики, библиотеки, столовые, штрафные и дисциплинарные изоляторы, одиночные камеры, помещения для обеспечения личной безопасности лиц;

- беседовать с лицами, находящимися в местах принудительного содержания (лицами, подвергнутыми административному задержанию и административному аресту; военнослужащими, подвергнутыми дисциплинарному аресту; лицами, задержанными по подозрению в совершении преступления и (или) обвиняемыми в совершении преступления, к которым применена мера пресечения в виде заключения под стражу; осужденными к лишению свободы; несовершеннолетними, находящимися в центрах временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел; несовершеннолетними, находящимися в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа и местах принудительного содержания).

Учитывая сложившуюся систему нормативного правового регулирования, развитие системы законодательства об общественном контроле будет сопряжено с необходимостью учета специфики сфер общественного контроля <5>. Что, в свою очередь, предполагает для осуществления эффективного общественного контроля наделение специальными федеральными законами субъектов, участников, инициаторов общественного контроля, общественных инспекторов и общественных экспертов дополнительными полномочиями по осуществлению общественного контроля в конкретных сферах общественных отношений.

--------------------------------

<5> См.: Общественный контроль в области здравоохранения и образования: Учеб. пособие / Под ред. А.В. Борбата, Н.А. Швечковой. М.: Юрист, 2014. 262 с.; Винокуров А.Ю. Общественный экологический контроль: современное состояние и перспективы // Экологическое право. 2014. N 3.

Положения настоящей части учитывают сложившуюся практику регулирования общественного контроля не только в публично-правовой, но и в частноправовой сфере, которая регулируется специальными Федеральными законами: Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей" и Федеральным законом от 12 января 1996 года N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности".

В частности, профсоюзы вправе осуществлять профсоюзный контроль за занятостью и соблюдением законодательства в области занятости, за состоянием охраны труда и окружающей среды, вправе осуществлять профсоюзный контроль за соблюдением законодательства в сферах создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в разработке мер по социальной защите работников, определению основных критериев жизненного уровня, размеров индексации заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и компенсаций.

Общественные объединения, ассоциации, союзы потребителей вправе:

- участвовать в разработке обязательных требований к товарам (работам, услугам), а также проектов законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей;

- проводить независимую экспертизу качества, безопасности товаров (работ, услуг), а также соответствия потребительских свойств товаров (работ, услуг) заявленной продавцами (изготовителями, исполнителями) информации о них;

- осуществлять общественный контроль за соблюдением прав потребителей;

- направлять в орган государственного надзора и органы местного самоуправления информацию о фактах нарушений прав потребителей для проведения проверки этих фактов и принятия в случае их подтверждения мер по пресечению нарушений прав потребителей;

- участвовать в проведении экспертиз по фактам нарушений прав потребителей в связи с обращениями потребителей.

Статья 4. Общественный контроль

Комментарий к статье 4

В части 1 комментируемой статьи впервые в российском законодательстве дается определение общественного контроля, содержится указание на цели общественного контроля, осуществляемого субъектами общественного контроля, а также указываются его сферы деятельности <6>. Определением вводится также понятие субъектов общественного контроля, закрытый перечень которых указан в статье 9 Федерального закона. Согласно определению целями общественного контроля являются наблюдение за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также общественная проверка, анализ и общественная оценка издаваемых ими актов и принимаемых решений (см. комментарий к статье 1).

--------------------------------

<6> Зубарев С.М. Вопросы теории и правового регулирования общественного контроля за деятельностью органов публичной власти Российской Федерации // Вопросы правоведения. 2015. N 3. С. 75 - 117; Гриб В.В. Актуальные проблемы правового развития института общественного контроля в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 11. С. 3 - 13.

Следует отметить, что законодатель в данном определении указал, по существу, не цели деятельности общественного контроля, а формы общественного контроля. В других статьях Федерального закона содержатся более точные формулировки целей и задач общественного контроля. См. комментарий к статье 5 Федерального закона.

Основным предметом общественного контроля в широком смысле является деятельность (бездеятельность) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. Поэтому указанные в настоящей части формы общественного контроля - общественная проверка, анализ и общественная оценка относятся не только к издаваемым актам и принимаемым решениям государственными и муниципальными органами и организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, но и к их действиям (бездействию).

Положения части 2 статьи корреспондируют с положениями частей 5 и 6 статьи 3 об открытом перечне форм осуществления общественного контроля и об открытом перечне полномочий субъектов общественного контроля. Однако следует отметить, что согласно положениям данной части и иные формы общественного контроля, и дополнительные права и обязанности субъектов общественного контроля могут устанавливаться только федеральными законами. Если строго следовать этим положениям, ни другие формы общественного контроля, ни дополнительные полномочия субъектов общественного контроля не могут устанавливаться другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Статья 5. Цели и задачи общественного контроля

Комментарий к статье 5

В комментируемой статье сформулированы основные цели и задачи общественного контроля.

Задачи общественного контроля, содержащиеся в комментируемой статье, можно условно классифицировать, выделив в них две группы: внутренние задачи и внешние задачи. К внутренним задачам относятся задачи, непосредственно связанные с реализацией институтами общественного контроля мер, обеспечивающих общественный контроль как таковой. К ним относится, например, задача реализации гражданских инициатив, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. К внешним задачам можно отнести задачу повышения эффективности деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. Внутренние и внешние задачи диалектически связаны между собой. Их реализация на практике должна обеспечить достижение целей, установленных в части 1 комментируемой статьи.

Следует особо отметить, что к целям общественного контроля не может быть отнесена защита прав и интересов предприятий и организаций, осуществляющих свою деятельность для получения прибыли, оказания коммерческих консультативных услуг и других услуг подобного рода.

Обеспечение учета общественного мнения, предложений и рекомендаций общественного контроля является обязанностью органов власти. Одним из действенных механизмов обеспечения учета общественного мнения является общественный контроль, позволяющий при его эффективной организации представлять обоснованную консолидированную позицию и интересы граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций.

Достижение указанной цели обеспечивается через решение задач, сформулированных в пункте 4 части 2 настоящей статьи.

Цель общественного контроля, сформулированная в настоящем пункте, непосредственно связана с целью, сформулированной в пункте 1. Основным критерием общественной оценки деятельности органов власти является степень эффективности защиты ими прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

Президентом Российской Федерации 28 апреля 2011 года утверждены (Пр-1168) Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан. Основами определяются принципы, цели, основные направления и содержание государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан. Государственная политика осуществляется в тесном взаимодействии со структурами гражданского общества. Государство поддерживает в форме социального партнерства деятельность негосударственных организаций, которая способствует достижению целей государственной политики. Мерами государственной политики по поддержке институтов гражданского общества являются выделение грантов и использование государством иных мер материального содействия, а также нематериального поощрения негосударственных организаций, создающих и развивающих негосударственные формы правового просвещения и повышения правовой грамотности и правосознания граждан, информирования и юридической помощи за счет собственных средств на условиях социального партнерства, а также содействующих реализации государственной политики в вопросах повышения правовой культуры и формирования правосознания граждан.

Определения понятий "гражданское общество" и "институты гражданского общества" в федеральных законах не дается. Проблематика гражданского общества и в научном, и в практическом плане актуальна для нашей страны. Одним из базовых элементов гражданского общества является самоорганизация граждан и эффективно действующие общественные объединения, возникающие на основе такой самоорганизации. Наиболее часто в современной литературе <7> гражданское общество представляется как система организации и деятельности общественных структур в виде неправительственных и некоммерческих организаций.

--------------------------------

<7> См., например:, Керимов А.Д. Современное государство: вопросы теории. М.: Норма, 2008. 144 с.; Факторы развития гражданского общества и механизмы его взаимодействия с государством / Под ред. Л.И. Якобсона. М.: Вершина, 2008. 296 с.

Важное значение для оценки состояния и выявления проблем становления и развития гражданского общества имеет деятельность Общественной палаты Российской Федерации. В соответствии с положениями статьи 22 Федерального закона от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" Общественная палата Российской Федерации ежегодно подготавливает и публикует в периодическом издании Общественной палаты Российской Федерации доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации.

В статье 9 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции" содержатся положения о взаимодействии органов полиции и институтов гражданского общества. Федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел должен проводить постоянный мониторинг общественного мнения о деятельности полиции, а также мониторинг взаимодействия полиции с институтами гражданского общества. Результаты мониторинга регулярно доводятся до сведения государственных и муниципальных органов, граждан через средства массовой информации, информационно-телекоммуникационную сеть Интернет.

Содействие общественного контроля в решении задач предупреждения и разрешения социальных конфликтов может быть реализовано, по крайней мере, по двум направлениям.

Во-первых, в предоставлении органам власти объективной, самостоятельной оценки деятельности органов власти и должностных лиц различного уровня в социальной сфере. Такую оценку общественных институтов органы власти обязаны учитывать в своей деятельности в силу нормативных предписаний и методических рекомендаций, разработанных федеральными органами исполнительной власти. Так, в Методических рекомендациях по реализации принципов открытости в федеральных органах исполнительной власти (утверждены протоколом заочного голосования Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства от 26 декабря 2013 года N АМ-П36-89пр) содержатся многочисленные рекомендации по привлечению общественных организаций, отдельных экспертов и референтных групп экспертов к оценке деятельности органов исполнительной власти.

Во-вторых, в соответствии с федеральным законодательством общественным объединениям и некоммерческим организациям, участвующим непосредственно в решении таких задач, как предупреждение и разрешение социальных конфликтов (социальная поддержка и защита граждан, юридическая помощь гражданам и некоммерческим организациям, правовое просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина), а также в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" для социально ориентированных некоммерческих организаций предусмотрены обширные меры поддержки, в том числе меры финансовой, имущественной, информационной, консультационной и другие формы поддержки.

Определения понятия "гражданская инициатива" не содержится в федеральном законодательстве. В федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации используются многочисленные термины, непосредственно связанные с термином "гражданская инициатива". Так, например, в Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 января 2014 N 93-р, употребляется термин "общественная инициатива".

В Указе Президента Российской Федерации от 4 марта 2013 года N 183 "О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива" под общественными инициативами понимаются предложения граждан Российской Федерации по вопросам социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления.

В статье 26 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" используется более узкое понятие "правотворческая инициатива", с которой в муниципальном образовании может выступить группа граждан, обладающих избирательным правом. Предметом правотворческой инициативы является проект муниципального правового акта.

В статье 1 Закона города Москвы от 11 декабря 2002 года N 64 "О гражданской законодательной инициативе в городе Москве" употребляется термин "гражданская инициатива". В тексте Закона понятие гражданской инициативы сводится к понятию гражданской законодательной инициативы. Вносимый в порядке гражданской законодательной инициативы проект закона города Москвы может содержать только вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и города Москвы либо в ведении города Москвы. Проект закона города Москвы, вносимый в порядке реализации права гражданской законодательной инициативы, не должен содержать вопросы:

- о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти города Москвы, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти города Москвы, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

- о персональном составе органов государственной власти города Москвы, органов местного самоуправления;

- об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

- о принятии или изменении бюджета города Москвы, бюджетов муниципальных образований и государственных внебюджетных фондов, изменении финансовых обязательств города, административного округа, района;

- о территориальном делении города Москвы;

- о введении, изменении и отмене налогов и сборов, а также освобождении от их уплаты;

- о полномочиях органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления;

- о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

В статье 21 "Поддержка Общественной палатой гражданских инициатив" Федерального закона от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" к компетенции Общественной палаты Российской Федерации отнесены:

- сбор и обработка информации об инициативах граждан Российской Федерации, общественных объединений и иных некоммерческих организаций;

- доведение до сведения граждан Российской Федерации информации об инициативах граждан Российской Федерации.

Следует отметить, что Федеральный закон ограничивает цели и предмет гражданских инициатив. Гражданские инициативы могут быть направлены:

- на защиту прав и свобод человека и гражданина;

- на защиту прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

Тем самым гражданские инициативы, осуществляемые в рамках общественного контроля, не могут быть направлены на защиту интересов коммерческих организаций.

Прозрачность и открытость деятельности власти - основа доверия со стороны граждан и общества к государственным институтам. Принципы открытости, сформулированные в Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти, в полной мере применимы к обеспечению открытости органов власти любого уровня. Принцип открытости федеральных органов исполнительной власти должен реализовываться через следование принципам более низкого уровня: принципам информационной открытости, понятности, подотчетности, принципу вовлеченности гражданского общества, означающему обеспечение возможности участия граждан Российской Федерации, общественных объединений и предпринимательского сообщества в разработке и реализации управленческих решений с целью учета их мнений и приоритетов, а также создания системы постоянного информирования и диалога.

В Федеральном законе от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" наряду с указанной в настоящем пункте задачей предусматриваются также следующие меры по профилактике коррупции:

- антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;

- развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.

Решение задачи обеспечения открытости органов власти непосредственным образом связано с решением задачи предупреждения и профилактики коррупции. Открытость деятельности власти - основной механизм, обеспечивающий условия для предотвращения и предупреждения коррупционных проявлений.

В настоящее время на законодательном уровне созданы правовые условия для вовлечения субъектов общественного контроля, общественных объединений и некоммерческих организаций в систему мер, обеспечивающих противодействие коррупции. Исследователи выделяют следующие антикоррупционные меры:

- участие в разработке и реализации антикоррупционных программ;

- организация общественного контроля за реализацией законов и нормативных правовых актов;

- разработка рекомендаций в противодействии коррупции;

- проведение непрерывного антикоррупционного мониторинга законодательства и эффективности его реализации.

В Методических рекомендациях по реализации принципов открытости в федеральных органах исполнительной власти к основным способам оценки деятельности федерального органа исполнительной власти отнесен общественный контроль через наблюдение и представление независимых докладов о состоянии сферы общественных отношений Президенту Российской Федерации, уполномоченному по правам человека, руководителю федерального органа исполнительной власти.

Независимая оценка общественными советами качества оказания услуг медицинскими организациями, услуг организациями социального обслуживания предусмотрена Федеральными законами от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" и от 28 декабря 2013 года N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации". В указанных Федеральных законах независимая оценка качества услуг отнесена к форме общественного контроля.

Дата добавления: 2017-02-01; Просмотров: 54; Нарушение авторских прав?; Мы поможем в написании вашей работы!