Крупных городов 25 Страница

Такой подход к разделению полномочий и зон ответственности имеет свои преимущества, самое основное из которых – возможность проведения качественного контроля над подрядчиками на всех эта пах работ – от проектирования до последующего содержания объ ектов городского хозяйства, находящихся в зоне ответственности управления.

Глава 5. Принципы управления транспортной системой...

Этот подход оправдан, в первую очередь, потому, что в данном случае и заказчики (муниципальные чиновники), и исполнители (ру ководители подрядных организаций) являются коллегами и хорошо ориентируются в предметной области (технологиях, материалах, стои мости и сроках проведения работ).

Рассмотренный подход в организационной структуре деятельности администрации города оправдывает себя при решении задач содержа ния и текущего ремонта любых муниципальных объектов, например УДС города.

Однако при рассмотрении системных вопросов, например развития того или иного инфраструктурного блока, или принятия решений по реконструкции или техническому перевооружению одной или нескольких систем городского хозяйства возникают серьезные проблемы. Главная из них заключается в том, что технологические навыки и знания работ ников одного структурного подразделения не предполагают наличия знаний в области назначения и законов функционирования той или иной системы городского хозяйства, работоспособность которой они поддерживают.

Например, специалист с высшим дорожным образованием (руко водитель управления благоустройства), как правило, весьма отдален но представляет себе назначение транспортной системы города, прин ципы ее функционирования. Это же можно сказать о парках и скверах, которые являются зонами его ответственности. Поэтому ему очень тяжело принимать управленческие решения в области развития той или иной системы, объектов городского хозяйства и муниципальной собственности. Отсутствие критериев оценки правильности управ ленческих решений не позволяет в такой структурной иерархии при нимать какие-либо долгосрочные перспективные решения в развитии управляемых систем.

Следует пересмотреть существующие во многих городах принципы формирования органов власти и их подразделений, ответственных за развитие городского хозяйства, основанные на технологических осо бенностях управления и содержания объектов управления. Вместо модели организационной системы, созданной по технологическому принципу, предлагается управленческая модель, основанная на фазо вом принципе.

Основная идея предлагаемого управленческого подхода заключа ется в следующем: новая управленческая концепция должна привести к тому, что каждый житель города в каждый момент времени (фазу, период) жизни будет находиться в зоне ответственности определенно го структурного подразделения органа управления (страны, региона, органа местного самоуправления).

На рис. 5.2 схематично изображены типичные фазы (периодиче ские и непериодические) жизни горожанина. Система городского му 5.3. Принципы формирования системы государственного... Рис. 5.2. Схема смены фаз жизни горожанина (суточный, годовой, …, и т.д.

ритмы жизни горожанина) ниципального управления должна строиться таким образом, чтобы внутренне повторять жизнь человека в каждой ее фазе. Такой подход существенно меняет структуру зон ответственности функциональных подразделений и блоков администрации муниципального образова ния.

На рис. 5.3 приведена измененная схема зон ответственности по сравнению со схемой на рис. 5.2. Пример распределения зон ответ ственности касается зон, непосредственно затрагивающих сферу функционирования городской транспортной системы.

Рис. 5.3. Схема зон ответственности некоторых структурных подразделений нескольких функциональных блоков в новой концепции управления Очевидно, что в предлагаемой системе значительная часть направ лений зоны ответственности управления благоустройства должна быть распределена между функциональными подразделениями:

– Департамент ЖКХ – твердые бытовые отходы, кладбища;

– Департамент дорог и транспорта – проезжие части улиц и троту ары;

– Департамент по культуре – парки, скверы и т. п.

Общая структура системы управления в предложенной концепции может быть представлена укрупненной схемой распределения полно мочий на уровне полномочий заместителей главы администрации му ниципального образования.

Примерная схема приведена на рис. 5.4.

Вторым важным моментом предлагаемой концепции управле ния является подход к распределению полномочий внутри каждого функционального блока. Предлагается распространить принятый на федеральном уровне принцип разделения функциональных и опе рационных подразделений органов управления. Примером такого распределения может служить принятое на уровне Пправительства Глава 5. Принципы управления транспортной системой...

Рис. 5.4. Общая структура системы управления администрации крупного города 5.4. Концепция управления транспортной системой крупного города Российской Федерации распределение функций министерств и феде ральных агентств.

Целесообразно при формировании функциональной иерархии ад министрации города (а также администрации или правительств реги она) и определении зон ответственности каждого функционального блока и структурного подразделения исходить из того, что конечная структура должна состоять из набора функциональных и операцион ных подразделений и служб.

Принципы внутреннего распределения функционала между ука занными подразделениями можно проиллюстрировать в следующих основополагающих определениях:

определение 1:

– функциональные подразделения сформированы по фазовому принципу жизни жителя города;

– операционные службы сформированы по технологическому при знаку;

определение 2:

– функциональные подразделения несут ответственность перед на селением;

– операционные службы несут ответственность перед функцио нальными подразделениями;

определение 3:

– функциональные подразделения работают с обращениями граж дан;

– операционные службы не работают с письмами граждан и не от вечают за уставную эффективность работы функциональных подраз делений;

определение 4:

– функциональные подразделения являются распорядителями бюджетных средств, выделенных им соответствующими представи тельными органами власти;

– операционные службы являются распорядителями бюджетных средств, выделенных им функциональными подразделениями;

определение 5:

– функциональные подразделения укомплектованы чиновниками управленцами;

– операционные службы укомплектованы специалистами-инжене рами.

5.4. Концепция управления транспортной системой крупного города Существующая система основополагающих документов развития территорий может быть представлена как последовательность в виде:

Глава 5. Принципы управления транспортной системой...

концепции, стратегии, плана, программы, схемы. Каждый из документов этой последовательности решает определенную задачу, развивая ее и основываясь при этом на положениях вышестоящего документа.

Такая последовательность хорошо применима к одному объекту исследования либо управления. Но можно рассматривать один и тот же объект с разных сторон его функционирования либо внутреннего устройства.

Остановимся на одном объекте исследования – транспортной системе крупного города. В качестве предмета исследования выберем управление ею. В такой постановке система руководящих документов в отношении выбранного предмета исследования будет выглядеть как:

• Концепция управления транспортной системой;

• Стратегия управления транспортной системой;

• План управления транспортной системой;

• Программа управления транспортной системой;

• Схема управления транспортной системой.

В настоящий момент возникает необходимость в разработке доку ментов не столько в развитие уже принятых документов генерального планирования, сколько в качестве некоего руководства в целях принятия среднесрочных и оперативных решений, направленных на улучшение транспортной ситуации в городе.

Требуется разработка максимально функциональных документов как основы принятия управленческих решений в области транспорт ного планирования, а также методического документа для органов ис полнительной власти, администрации города и главы администрации.

Концепция должна учитывать опыт крупных мегаполисов мира, крупных и крупнейших городов Российской Федерации, отражающий целевые установки органов исполнительной и законодательной власти в сфере транспортной политики, направленной на повышение качества жизни населения, развитие экономики, обеспечение безопасности до рожного движения и оздоровление окружающей среды.

Результатом реализации положений концепции, по нашему мнению, должны стать:

– стратегии развития отдельных составляющих дорожно-транспортного комплекса (например, городского пассажирского транспорта);

– планы и программы их развития (примерный план реализации генплана в части развития улично-дорожной сети);

– проекты их развития (примерные проекты планировки участков улично-дорожной сети);

– схемы их развития (примерная схема размещения авто мобильных парковок).

5.4. Концепция управления транспортной системой крупного города Концепция (от лат. conceptio – понимание, система) – определен ный способ понимания, трактовки какого-либо предмета, явления, процесса, основная точка зрения на предмет, руководящая идея в от ношении четырех объектов приложения концепции:

– транспортное планирование;

– организация дорожного движения;

– совершенствование функционирования системы городского пас сажирского транспорта общего пользования;

– формирование парковочной политики.

Предлагаемая концепция управления транспортной системы во брала в себя все высказанные в прошлом и закрепленные в виде раз личных решений, постановлений и распоряжений органов власти раз личных уровней города Перми и Пермского края идеи и предложения по различным вопросам в области транспортного планирования и ор ганизации дорожного движения, формирования системного подхода к управлению этими процессами.

Концепция предусматривает создание двухуровневой системы информационного обеспечения развития дорожно-транспортного комплекса города, цель которого – обеспечение органов местного са моуправления города Перми полной, достоверной и актуальной стати стической и аналитической информацией о состоянии и перспективах развития дорожно-транспортного комплекса.

Системы анализа качества принятия решений основываются на мо делировании и прогнозировании движения, которые необходимы для поиска эффективных стратегий управления транспортными потоками и оптимальных решений по развитию УДС, проектированию элемен тов сети, организации движения.

Подготовка и принятие любых управленческих решений в обла сти транспортного планирования и организации дорожного движения должны в обязательном порядке включать в себя в качестве обосновы вающих материалов элементы моделирования дорожного движения.

Главное внимание в концепции уделено двум основным блокам во просов:

1) совершенствование системы управления развитием дорожно транспортного комплекса города;

2) совершенствование системы управления развитием системы го родского пассажирского транспорта общего пользования.

Разделение на два блока целесообразно в плане привязки системы управления транспортной системой города к положениям основопола гающего Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах орга низации местного самоуправления в Российской Федерации».

В частности, они повторяют идеи разграничения вопросов, относя щихся к ведению органов местного самоуправления городов, и отраже ны в ст. 16 этого закона:

Глава 5. Принципы управления транспортной системой...

«Статья 16. Вопросы местного значения городского округа:

…5) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), а так же осуществление иных полномочий в области использования авто мобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответ ствии с законодательством Российской Федерации;

…7) создание условий для предоставления транспортных услуг на селению и организация транспортного обслуживания населения в гра ницах городского округа» [161].

Все воздействия, направленные на повышение качества функци онирования транспортной системы города, можно разложить на три уровня:

– управленческий;

– нормативно-законодательный;

– организационно-технический.

Управление осуществляется через четыре группы инструментов управления:

– транспортное планирование;

– организация дорожного движения;

«Ю.В. Трофименко, М.Р. Якимов ТРАНСПОРТНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ: ФОРМИРОВАНИЕ ЭФФЕКТИВНЫХ ТРАНСПОРТНЫХ СИСТЕМ КРУПНЫХ ГОРОДОВ Москва • Логос •...»

-- [ Страница 10 ] --

– совершенствование функционирования системы городского пас сажирского транспорта общего пользования;

– формирование парковочной политики.

Для развития процесса совершенствования системы управления транспортной системой города требуется симметричное совершен ствование законодательных основ управления. Концепция предусма тривает разработку и принятие целого ряда законодательных и норма тивных документов:

• в сфере разработки градостроительной документации и нормати вов градостроительного регулирования;

• в области организации дорожного движения;

• в области совершенствования функционирования системы го родского пассажирского транспорта общего пользования;

• в области формирования парковочной политики.

5.4.1. Приоритеты управления транспортной системой крупного города Концепция управления транспортной системой крупного города строится на основных базовых положениях, определяющих несколько приоритетов.

5.4. Концепция управления транспортной системой крупного города Приоритет интересов сообщества людей перед частными интересами Возможность реализации объективно обусловленных потребностей в перемещении грузов и населения по территории города – обществен ное благо, которое распределяется органами власти в соответствии с принципом «каждому по потребности». Никакая отдельная группа людей (их объединения и организации) ни при каких обстоятельствах не вправе претендовать на исключительную долю при распределении этого блага в ущерб интересам всего сообщества.

Приоритет пешеходного движения перед транспортным Транспортное движение не является объективно необходимым для сообщества, оно изначально альтернативно и определяется исключи тельно задачами повышения производительности перемещения гру зов и населения по территории города. Пешеходное движение, в свою очередь, определяется не только необходимостью в перемещении, но и более всего – потребностью каждого отдельного человека в двигатель ной активности, не связанной с перемещениями.

Приоритет общественного транспорта перед индивидуальным Общественный транспорт, и в первую очередь пассажирский, дол жен также рассматриваться как общественное благо, распределение которого, в идеале, – задача органов власти. Несмотря на то что он в общем случае может не принадлежать сообществу и при этом потре блять общественный ресурс – провозную способность улично-дорож ной сети, этот вид транспорта является средством наиболее справед ливого и рационального потребления и распределения ресурса.

Приоритет вопросов управления перед вопросами реализации Нельзя выстроить механизм, идеально реализующий самые пер спективные идеи и планы, но не имеющей системы управления. Нель зя алгоритмизировать, интенсифицировать и автоматизировать про цессы управления либо принятия решений, не имея изначально его «ручного аналога». Нельзя оценить качество принятия управленче ского решения, и нельзя контролировать процессы реализации этих решений, не имея системы управления.

Приоритет интенсивных решений перед экстенсивными Экстенсивные решения в развитии УДС, сопровождаясь значи тельными финансовыми затратами на их реализацию, не только сти мулируют использование личного транспорта, усугубляя проблему, но и ведут к росту в будущем безальтернативных затрат на содержание Глава 5. Принципы управления транспортной системой...

растущей сети. Интенсивные решения обратимы, а следовательно, без опасны и наименее затратны.

Приоритет качества информации перед технологиями Все решения в области транспортного планирования и организации дорожного движения должны быть основаны на анализе качественной информации с применением совершенных алгоритмов, технологий и инструментов ее обработки.

При этом только объем и качество исходной информации при со временном уровне развития технологий будут в итоге определять ка чество выработанных управленческих решений.

5.4.2. Принципы управления транспортной системой крупного города Предмет управления – жизненная фаза. Все формы жизнедеятель ности городского жителя можно разделить на отдельные фазы. Пред метом управления, определяемым настоящей концепцией, будет фаза жизни человека, характеризующая процессы осуществления переме щений городского жителя по территории города.

Объект управления – транспортная система города, в частности до рожно-транспортный комплекс: улично-дорожная сеть, инфраструк тура городского пассажирского транспорта общего пользования и его подвижной состав.

Способ управления – жизненный цикл функционирования каждого управляемого объекта. Этот способ предполагает переход от оплаты конкретных работ и услуг к оплате гарантий того, что каждый управ ляемый объект будет соответствовать некоему набору технико-экс плуатационных параметров в течение определенного периода време ни – жизненного цикла. Жизненный цикл при этом целесообразно устанавливать в соответствии с бюджетным периодом.

В качестве иллюстрации этого способа управления можно приве сти технологию оплаты услуг по нанесению разметки на УДС города.

Оплата производится не из расчета объемов нанесения разметки, а из расчета показателей качества состояния разметки в течение жизненно го цикла разметки (календарный год). В этот период подрядная орга низация в соответствии с муниципальным контрактом обязуется под держивать в оговоренных в контракте пределах состояние разметки на вверенной территории. При этом контрактом не регламентируется количество циклов и способ нанесения разметки, а также не произво дится контроль качества нанесения разметки, контролируется только текущее ее состояние.

Цель управления транспортной системой города – создание усло вий для удовлетворения объективно обусловленных транспортных 5.4. Концепция управления транспортной системой крупного города потребностей населения при эффективном использовании имеющих ся в распоряжении сообщества ресурсов.

Вся оценка качества вырабатываемых и принимаемых управленче ских решений будет рассматриваться в двухкоординатной системе по казателей. Они могут быть целевыми и расчетными.

Целевые показатели определяются как цели, обязательства, кото рые принимают на себя органы местного самоуправления города, и могут быть приняты к соответствующему временному рубежу или на перспективу. Они могут и не приниматься в виде конкретного число вого показателя, а представляться в каждый момент времени в виде некой целевой функции, увеличение (уменьшение) которой целесоо бразно в любых условиях и в любой момент времени.

Расчетные показатели, достижение которых обеспечивает дости жение целевого показателя и является необходимым для этого усло вием. На языке математики расчетный показатель – это один из аргу ментов целевой функции (целевого показателя).

Важное и необходимое свойство расчетных показателей – измеря емость. Расчетный показатель может быть измерен (получен, рассчи тан) на основе натурных наблюдений за функционированием объекта исследования (транспортной системы).

Целевой показатель – это сокращение времени транспортных кор респонденций всех жителей города.

Расчетные показатели:

– средняя скорость движения по городу;

– пассажиропоток на всех видах общественного транспорта;

– средняя эксплуатационная скорость движения общественного транспорта;

– доля пассажиропотока на муниципальном общественном транс порте.

5.4.3. Управление развитием дорожно-транспортного комплекса города Основными задачами совершенствования системы управления развития дорожно-транспортного комплекса города являются:

1) приведение системы управления в соответствие с нормами фе дерального законодательства, в частности ст. 21 Федерального закона «О безопасности дорожного движения»;

2) разделение зон ответственности за текущее состояние и условия движения по УДС и за разработку и реализацию планов перспектив ного развития УДС между подразделениями администрации города Перми [4].

Глава 5. Принципы управления транспортной системой...

Формирование муниципальных органов власти Для реализации положений ст. 21 Федерального закона «О без опасности дорожного движения», определившей, что организация до рожного движения есть функция органа местного самоуправления (в ведении которого находятся автомобильные дороги), предлагается в качестве одного из субъектов управления транспортной системой со здание специализированного структурного подразделения адми нистрации города – органа, уполномоченного в области содержания и строительства автомобильных дорог, организации транспортного об служивания населения [162].

В итоге субъектами управления транспортной системой города должны стать два специализированных структурных подразделения городской администрации:

– орган администрации города, уполномоченный в области градо строительной деятельности (для Перми – департамент планирования и развития территории);

– орган администрации города, уполномоченный в области содер жания и строительства автомобильных дорог, организации транс портного обслуживания населения (для Перми – департамент дорог и транспорта администрации).

Деятельность указанных органов является необходимой и доста точной в области управления транспортной системой.

Основными зонами ответственности органа администрации горо да, уполномоченного в области градостроительной деятельности (для Перми – департамент планирования и развития территории), преду сматривается:

• разработка общей документации по планировке территорий в ча сти развития УДС – генеральный план развития города, правила зем лепользования и застройки территории, проекты планировок УДС (с проектами межевания и установкой красных линий);

• разработка программ реализации генерального плана в части развития УДС города на перспективу генерального плана;

• разработка комплексной транспортной схемы (КТС);

• осуществление мониторинга реализации генерального плана в части развития УДС города.

Основными зонами ответственности органа администрации горо да, уполномоченного в области содержания и строительства автомо бильных дорог, организации транспортного обслуживания населения (для.Перми – департамент транспорта и дорог администрации города Перми), предусматривается:

– обеспечение информационной основы для принятия решений в области транспортного планирования;

5.4. Концепция управления транспортной системой крупного города – разработка этапов реализации генерального плана в части разви тия транспортной инфраструктуры города на срок принятия бюджета;

– разработка документации по планировке территории под объек тами транспортной инфраструктуры города;

– разработка документации на строительство, реконструкцию, ре монт и содержание объектов транспортной инфраструктуры;

– разработка комплексных схем организации дорожного движения (КСОДД) и проектов организации движения (ПОД);

– выполнение функций заказчика на строительство, содержание и реконструкцию элементов УДС;

– обеспечение информационной основы для принятия решений в области организации дорожного движения;

– организация дорожного движения на УДС города;

– формирование парковочной политики;

– создание условий для предоставления транспортных услуг насе лению;

– разработка схем маршрутной сети общественного транспорта;

– разработка целевых программ в отношении объектов приложе ния концепции.

В составе органа администрации города, уполномоченного в обла сти содержания и строительства автомобильных дорог, организации транспортного обслуживания населения, создаются специализирован ные подразделения:

• управление программно-целевым планированием, в составе ко торого:

– отдел долгосрочных программ;

– Муниципальное казенное учреждение (МКУ) «Дирекция дорож ного движения»;

• управление пассажирского транспорта, в составе которого:

– центральная диспетчерская служба;

– отдел экономического анализа и контроля;

– юридический отдел.

Кроме того, предусматривается создание управления автомо бильных дорог, выполняющего функции балансодержателя объектов транспортной инфраструктуры и заказчика проектной документации на строительство, объектов транспортной инфраструктуры.

Орган администрации города, уполномоченный в области содержа ния и строительства автомобильных дорог, организации транспортно го обслуживания населения, является учредителем муниципальных предприятий:

МКУ «Дирекция дорожного движения»;

МКУ «Благоустройство»;

МКУ «Городская служба перемещения транспортных средств»;

Глава 5. Принципы управления транспортной системой...

Рис. 5.5. Схема принятия решений по развитию транспортной инфраструктуры города 5.4. Концепция управления транспортной системой крупного города МБУ «Горпассажиртранс»;

МАУ «Горэлектротранс».

Примерная схема принятия решений по развитию транспортной инфраструктуры города и взаимодействию между структурными под разделениями администрации города приведена на рис. 5.5.

Департамент дорог и транспорта (ДДТ) – обеспечивает объективно обусловленные и конституционно закрепленные потребности жите лей города в передвижении по городу, отвечает за эффективность рас ходования движимого и недвижимого имущества и бюджета города на обеспечение реализации этой потребности.

МКУ «Благоустройство» – служба заказчика, сформированная по технологическому принципу, выполняющая операционную работу по организации расходования средств бюджета на цели ДДТ, а также уставные цели других структурных подразделений администрации города (выполняет функции, аналогичные муниципальному управле нию строительством при управлении развития коммунальной инфра структуры).

Управление благоустройства – служба переходного периода (вре менная), выполняющая функции заказчика по строительству, ремонту и содержанию объектов множественного назначения либо объектов имущества города, чье функциональное назначение не определено либо узкоспециально и не подпадает под уставные цели существую щих функциональных подразделений администрации города.

Департамент планирования и развития территории (в части дорож но-транспортного комплекса города) занимается градоустроительной деятельностью, работает с функционалом территории города. Заказы вает комплекс градостроительной документации на всю территорию города от мастер-плана до проектов планировок участков территории города под элементы улично-дорожной сети.

Формирование коллегиальных органов управления Недостатками существующих систем управления дорожно-транс портным комплексом в городах является отсутствие коллегиальных органов управления и действенных механизмов участия обществен ных организаций, их объединений и граждан в вопросах управления и контроля качества управленческих решений.

В качестве коллегиального органа для решения вопросов разра ботки и реализации муниципальных целевых программ в отношении объектов приложения концепции, выработки научно-технической по литики и совершенствования нормативной базы в области развития транспортной инфраструктуры города предусматривается создание Технического совета по координации развития транспортной инфра структуры города.

Глава 5. Принципы управления транспортной системой...

Технический совет действует по образу имеющихся на сегодняш ний день градостроительных советов при главах крупных городов, его деятельность координируется органом администрации города, упол номоченным в области градостроительной деятельности.

Для решения вопросов по любым видам ограничений движения транспорта как в целом, так и по отдельным группам и видам транс порта в целях обеспечения безопасности дорожного движения, про пускной или провозной способности участков УДС в соответствии со с. 14 Федерального закона «О безопасности дорожного движения»

предусматривается создание Комиссии по оперативному рассмотре нию вопросов, связанных с обеспечением режимов движения транс портных средств в городе. За ней будут закреплены также полномочия и функции существующей комиссии по безопасности и организации дорожного движения, деятельность которой прекращается [162].

Деятельность Комиссии координируется органом администрации города, уполномоченным в области содержания и строительства авто мобильных дорог, организации транспортного обслуживания населе ния.

Участие общественных организаций и их объединений Следует принять во внимание рекомендации, изложенные:

– в п. 2 ст. 8 Федерального закона «О безопасности дорожного дви жения» [154]: «Привлекать с их согласия общественные объединения к проведению мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения, участие граждан и их объединений в осуществлении гра достроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия»;

Дата добавления: 2017-02-01; Просмотров: 50; Нарушение авторских прав?; Мы поможем в написании вашей работы!