Бюджетный федерализм. Межбюджетные отношения

Бюджетный федерализм — это такое устройство бюджетной системы государства, при котором каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. Форма автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти основана на четких, закрепленных законодательством нормах. Основными принципами бюджетного федерализма являются:

· равноправие всех субъектов Федерации в их финансовых отношениях с центром;

· разграничение сфер финансовой деятельности и ответственности между центром и субъектами Федерации;

· самостоятельность бюджетов различных уровней.

Термин «бюджетный федерализм» употребляется в мировой экономической литературе не только в отношении государств, имеющих федеративное устройство, но и в отношении унитарных государств, поскольку характеризует главным образом экономический аспект межбюджетных отношений.

Существуют две основные модели бюджетного федерализма — децентрализованная и кооперативная.

Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Великобритания, Япония) являются следующие:

· региональные власти получают высокую степень финансовой самостоятельности;

• финансовым обеспечением независимости и самостоятельности является право регионов (штатов и т.п.) устанавливать собственные налоги или определять порядок налогообложения;
• существует четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы. Как правило, налоговыми источниками центрального бюджета являются подоходные налоги физических и юридических лиц, таможенное налогообложение. Налоговыми источниками региональных и местных бюджетов выступают налоги на товары и услуги, имущество, земельные участки (второстепенные налоги);
• центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и безразлично относится к проблеме горизонтальных дисбалансов;
• система бюджетного выравнивания развита слабо. Как правило, федеральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ;
• центральное правительство снимает с себя ответственность по долгам региональных правительств и не отвечает за дефицит их бюджетов. Региональные правительства самостоятельно изыскивают средства для погашения дефицита бюджета.

Кооперативная модель бюджетного федерализма получила в настоящее время более широкое распространение в мировой практике. Она существует в большинстве европейских стран и характеризуется следующими основными чертами:

• широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода;
• наличием собственных и регулирующих налогов и доходов для каждого уровня бюджетной системы;
• введением местных ставок к федеральным и территориальным налогам;
• повышенной ответственностью центра за состояние региональных финансов (дефицит бюджета, наличие долга);
• ограничением самостоятельности региональных властей в вопросах внешних заимствований. Как правило, внешними заимствованиями могут заниматься только органы федеральной власти, тогда как региональные власти — внутренними заимствованиями;
• наличием развитого механизма перераспределения денежных средств между уровнями бюджетной системы через субсидии, дотации, субвенции и т.п.

Кооперативная модель, как правило, используется там, где существуют весьма значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности разных регионов. Поэтому именно для кооперативной модели большое значение приобретает вертикальное выравнивание за счет дотаций, субсидий, субвенций. Широко используется при этом деление всех доходов на собственные и регулирующие.

Для Российской Федерации, с ее огромной территорией, географической протяженностью, федеративным характером государственного устройства, исторической и национальной спецификой отдельных регионов, совершенствование модели бюджетного федерализма имеет важнейшее значение. Однако в этой области остается достаточно проблем. Хотя по уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия не уступает большинству федеративных государств, все же сохраняется высокая (даже по меркам унитарных государств) централизация налогово-бюджетных полномочий. Бюджеты субъектов РФ, и особенно местные бюджеты, перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования («нефинансируемые федеральные мандаты»). Необходимо социально и экономически обоснованное оказание финансовой помощи бюджетам других уровней. Конечная цель такой помощи — выравнивание бюджетной обеспеченности регионов.

Наличие межбюджетных отношений определяется и неодинаковым экономическим развитием конкретных территорий. Одни из них имеют богатые природные ресурсы, другие обладают важным стратегическим положением, определяющим их значение в государстве. Природные ресурсы принадлежат всем гражданам. Это предопределяет необходимость перераспределения в интересах государства в целом ренты, которую приносят данные ресурсы.

Кроме того, в одних регионах промышленность исторически развивалась быстрее, чем в других. В условиях экономического кризиса 1992—1998 годов, сопровождавшегося падением производства почти на 50 %, неравномерность развития конкретных регионов значительно усилилась. С каждым новым кризисным периодом (2008 года, 2014—2015 годов) эта неравномерность продолжает увеличиваться[К37].

На выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности субъектам Федерации предоставляется финансовая помощь из федерального бюджета. Бюджетам муниципальных образований финансовая помощь оказывается из бюджетов субъектов Федерации.

Частью системы межбюджетных отношений являются межбюджетные трансферты. Они призваны выполнять следующие функции:

1) возмещать бюджетам нижних уровней расходы на услуги обще­национального назначения, если данные расходы превышают другие по­ступления в эти бюджеты;

2) способствовать устранению проблем, возникающих в связи с горизонтальными диспропорциями, в том числе решению социаль­ных проблем, связанных с региональными экономическими спадами;

3) служить для местных властей стимулом по активизации их деятельности в наращивании налогового потенциала.

Система межбюджетных трансфертов в федеративных государствах, как правило, включает обусловленные и безусловные ассигнования.

Обусловленные трансферты предполагают, во-первых, наличие определенных условий их предоставления, а во-вторых, финансовую ответственность и отчетность получателей трансфертов. Эти транс­ферты направлены, как правило, на финансирование проектов дея­тельности, которые соответствуют национальным интересам государ­ства и которые без данных трансфертов не могут быть реализованы за счет средств собственных бюджетов. Примерами обусловленных трансфертов являются средства, выделяемые на дорожное строитель­ство, охрану окружающей среды и т.п. Обусловленные субсидии мо­гут принимать самые разные формы и применяться к различным ви­дам нижестоящих бюджетов.

Безусловные трансферты представляют собой денежные ассигно­вания для бюджетов-получателей [К38] и используются последними по собст­венному усмотрению. Эти трансферты, как правило, направлены на выравнивание уровней жизни населения, на выполнение государст­вом обязательств перед своими гражданами, закрепленных в Кон­ституции РФ. В Российской Федерации ввиду большого неравенства между налоговым потенциалом субъектов Федерации и потребно­стью в расходах по обеспечению минимальных социальных стандар­тов объективно существует необходимость в наличии выравниваю­щих трансфертов.

Бюджетным кодексом РФ (гл. 16, ст. 129) предусмотрены следующие виды межбюджетных трансфертов:

· дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;

· субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации;

· субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации;

· иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации;

· межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Дотации предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений или условий их использования.

Субвенции выделяются на определенный срок на конкретные цели; в отличие от дотаций они подлежат возврату в случае нецелевого использования или использования не в установленные ранее сроки.

Субсидии отличаются такими свойствами, как безвозмездная передача средств (возможен возврат неиспользованных средств), целевой характер, софинансирование (предоставляются на условиях долевого финансирования).

Необходимо отметить, что существующий механизм бюджетного выравнивания в Российской Федерации сложен, нестабилен и непрозрачен. Он не обеспечивает достижения своей главной цели — выравнивания бюджетных фондов регионов. Многие проблемы в системе межбюджетных отношений остались нерешенными. Для того чтобы в процессе перехода к новой системе межбюджетных отношений разделение ответственности за осуществление расхо­дов было эффективным, необходимо учитывать ряд принципов:

1) государственные услуги, положительный эффект которых проявляется в местном масштабе, должны обеспечиваться местными властями;

2) услуги, оказываемые на благо нескольких тер­риториальных образований, должны предоставляться на уровне об­ласти (субъекта Федерации);

3) услуги, положительный эф­фект которых проявляется в масштабах всей страны, должны пре­доставляться федеральными властями.

Именно эти принципы необходимо иметь в виду при рассмотре­нии вопросов оказания централизованной помощи отдельным регио­нам (субъектам Федерации). Соответствующий анализ позволяет также определять наиболее целесообразную в каждом случае форму помощи (дотации, субсидии или субвенции).

Кроме того, необходимо, чтобы финансовая помощь бюджетам других уровней соответствовала следующим критериям:

· разделение финансовой помощи на текущую и инвестиционную, а также выравнивающую и стимулирующую;

· выделение в составе текущей помощи дотаций, субвенций и субсидий как основных форм финансовой поддержки;

· распределение финансовой помощи по единой методике на основе объективных критериев бюджетной обеспеченности регионов;

· утверждение методики распределения финансовой помощи федеральными законами;

· максимально возможная стабильность объемов распределения финансовой помощи, позволяющая субъектам Федерации самостоятельно прогнозировать размеры финансовой поддержки на среднесрочную перспективу;

· установление на федеральном уровне общих принципов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Также Бюджетным кодексом РФ предусмотрены бюджетные кредиты. Бюджетный кредит (ст. 6 БК РФ) — это денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах.

В соответствии с российским бюджетным законодательством бюджетный кредит юридическому лицу, не являющемуся государственным или унитарным предприятием, предоставляется на основании договора, заключенного согласно гражданскому законодательству Российской Федерации, лишь при условии представления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита. При этом способами обеспечения бюджетного кредита могут быть только банковские гарантии, поручительства, залог имущества, в том числе в виде акций, иных ценных бумаг, паев, в размере не менее 100 % предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения обязательства должно иметь высокую степень ликвидности. Обязательным условием предоставления бюджетного кредита является проведение предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита финансовым органом или по его поручению уполномоченным органом. Уполномоченные органы имеют право на проверку получателя бюджетного кредита в любое время действия кредита, а также проводят проверку целевого использования бюджетного кредита. При неспособности заемщика обеспечить исполнение обязательств бюджетный кредит не предоставляется. Возврат предоставленных юридическим лицам бюджетных средств, а также плата за пользование ими приравниваются к платежам в бюджет. Государственным или муниципальным унитарным предприятиям бюджетные кредиты (процентные и беспроцентные) предоставляются на условиях и в пределах лимитов, предусмотренных соответствующими бюджетами. Цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, конкретные условия и порядок их предоставления, а также лимиты предоставления на срок в пределах бюджетного года и на срок, выходящий за его пределы, устанавливаются при утверждении соответствующего бюджета на очередной финансовый год. Органы, исполняющие бюджет, ведут реестры всех предоставленных бюджетных кредитов по их получателям.

3.6. Сбалансированность бюджета.
Бюджетный дефицит и методы его финансирования

В идеале бюджет любого уровня бюджетной системы должен быть сбалансирован. Однако в силу действия различных факторов (экономических, политических, даже природных и др.) часто возникает ситуация, когда доходы бюджета не покрывают все необходимые для соответствующего уровня бюджетной системы расходы.

Принцип сбалансированности бюджета является одним из наиболее важных принципов бюджетной системы любого государства. Он заключается в том, что общий объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему поступлений в бюджет. При этом под поступлениями в бюджет подразумеваются не только доходы бюджета, но и другие источники, например заимствования. Таким образом, само по себе наличие дефицита бюджета не означает несбалансированности в том случае, если достигнуто равенство между расходами и суммарной величиной бюджетных поступлений. Несбалансированный бюджет (то есть такой, где объем расходов превышает поступления) фактически нельзя назвать бюджетом, так как он заведомо нереален для исполнения.

Составление бюджета с профицитом (с превышением доходной части над расходной) также может повлечь за собой отрицательные последствия. Результатом профицитного бюджета станет снижение эффективности использования бюджетных средств и, как следствие, повышение нагрузки на экономику. Следовательно, сбалансированность бюджета — основополагающее требование, предъявляемое к органам, составляющим и утверждающим бюджет.

Сбалансированный бюджет является основой нормального функционирования государственных органов управления и органов управления административно-территориальных образованиями[К39]. Если же хотя бы небольшая часть бюджетов не сбалансирована, то это может привести к задержке финансирования бюджетных учреждений, срыву сроков выполнения государственных и муниципальных заказов, возникновению проблемы неплатежей в народном хозяйстве. Идеальным вариантом был бы, конечно, полностью бездефицитный бюджет, в котором сумма расходов всецело соответствует объему доходов. Однако в условиях реальной экономики этого добиться нелегко, а подчас — невозможно. Если составление бюджета с дефицитом неизбежно, то для обеспечения сбалансированности приходится привлекать источники финансирования дефицита бюджета.

Для достижения сбалансированности бюджета в бюджетном планировании применяется ряд методов:

1. Лимитирование бюджетных расходов, то есть установление их предельных величин для каждого бюджетного учреждения по каждому виду расходов.

2. Распределение доходов между бюджетами разных уровней соответственно распределению их расходных полномочий.

3. Мероприятия по максимизации бюджетных доходов, выявление дополнительных резервов на основе мониторинга деятельности бюджетных учреждений.

4. Модернизация бюджетного регулирования в сфере межбюджетных отношений.

5. Планирование бюджетных расходов, влекущих за собой потенциальный рост доходов за счет стимулирования экономики и эффективного решения социальных задач.

6. Соблюдение принципа экономии расходов; отказ от затрат, не являющихся необходимыми с точки зрения общественного блага.

7. Использование таких форм бюджетных заимствований, которые обеспечивают наиболее надежное и эффективное привлечение денежных средств с финансовых рынков.

Важным инструментом в деле обеспечения сбалансированности бюджета на стадии его исполнения является процедура санкционирования бюджетных расходов. Она предусматривает контроль со стороны казначейских органов за соблюдением бюджетными учреждениями установленных лимитов бюджетных обязательств. Этим достигается недопущение расходов, не предусмотренных бюджетом, а также выдерживание сроков осуществления расходов. В случае текущего снижения доходов бюджета относительно плановых величин предусмотрен механизм сокращения и блокировки расходов бюджета. Необходимо постоянно осуществлять финансовый контроль за целевым, экономным и эффективным хозяйствованием в бюджетных учреждениях, мониторинг динамики бюджетных расходов.

1. Эмиссионное покрытие бюджетного дефицита. Бюджетный дефицит может быть уменьшен или даже полностью покрыт за счет выпуска дополнительных денег. Такая мера провоцирует инфляцию. Высокая инфляция, перерастающая в гиперинфляцию, крайне вредна для экономики государства, приводит к деградации денежной системы, обесцениванию сбережений населения, экономическому спаду. Помимо этого, в условиях инфляции государство вынуждено каждый новый выпуск государственных ценных бумаг обусловливать более высокой процентной ставкой, а также вводить ценные бумаги с плавающей процентной ставкой. Это в значительной мере нивелирует выгоду от эмиссионного покрытия [К43] бюджетного дефицита.

2. Налоговое покрытие бюджетного дефицита. Введение дополнительных налогов и увеличение ставок существующих налогов в краткосрочной перспективе позволяет наполнить бюджет. Однако такая мера в дальнейшем может привести к невыгодности инвестиций и снижению предпринимательской активности[К44], а следовательно, к сокращению производства и переходу части экономики в теневой сектор. Таким образом, налоговое покрытие бюджетного дефицита дает лишь краткий эффект, в последующем уменьшая доходы бюджета в связи с уменьшением налогооблагаемой базы.

3. Секвестирование бюджета. Оно представляет собой пропорциональное снижение всех расходных статей бюджета на определенную долю. Секвестирование может применяться в период с момента ввода бюджета в исполнение [К45] и до конца бюджетного года. В рамках секвестирования возможно наличие ряда защищенных расходных статей, перечень которых определяется высшими органами власти и которых секвестрование не коснется. Ряд статей секвестировать невозможно в принципе, как например, обслуживание внешнего долга.

Для финансирования дефицита бюджета используются различные источники, которые делятся на внутренние и внешние.

Финансирование дефицита за счет внутренних источников включает:

· средства, поступившие от размещения государственных ценных бумаг, номинированных в национальной валюте;

· бюджетные кредиты;

· кредиты, предоставленные кредитными организациями, международными финансовыми организациями;

· иные источники внутреннего финансирования дефицита бюджета:

- поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности государства или региона;

- поступления от реализации государственных/региональных/муниципальных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней;

- курсовая разница по средствам бюджета;

- прочие источники внутреннего финансирования дефицита бюджета.

В состав источников внешнего финансирования дефицита бюджета включаются:

· средства, поступившие от размещения государственных займов, которые осуществляются путем выпуска государственных ценных бумаг от имени государства или соответствующего региона, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте;

· кредиты иностранных государств, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц в иностранной валюте, включая целевые иностранные кредиты (заимствования);

· кредиты кредитных организаций в иностранной валюте;

· прочие источники внешнего финансирования дефицита бюджета.

Дефицит государственного бюджета опасен тем, что он приводит к инфляции. Так было, например, в Германии времен Первой мировой войны или в 1959—1975 годах в США, когда бюджетный дефицит был вызван войной во Вьетнаме. Наличие бюджетного дефицита обычно рассматривается как негативное явление.

Но известен и другой подход к проблеме бюджетного дефицита. Ряд экономистов даже рекомендуют составлять бюджет с небольшим дефицитом, чтобы положить конец экономическому спаду или хотя бы смягчить его. Когда в экономике высока безработица[К46], увеличение государственных закупок создает рынок для предпринимательской активности, порождая доход и стимулируя повышение потребительских расходов. Это стимулирует дальнейший экономический рост (эффект мультипликатора), что повышает реальный ВВП и занятость населения и в итоге снижает уровень безработицы (связь между спросом на внутреннем рынке и безработицей известна как закон Оукена, который описывает эмпирически наблюдаемую обратно пропорциональную зависимость ВВП от уровня безработицы). Увеличение объемов рынка, вызванное бюджетным дефицитом, стимулирует экономику также и потому, что увеличение предпринимательской прибыли вызывает оптимизм производителя, способствующий долгосрочным инвестиционным вложениям (эффект акселератора). В результате возрождается спрос, вызывающий, в свою очередь, рост занятости населения. Но дефицит не просто стимулирует спрос. Ко всему прочему, если дефицит используется для финансирования таких сфер, как инфраструктура, фундаментальная наука, образование или здравоохранение, то это также в перспективе увеличивает объемы производства. Таким образом, бюджетный дефицит в определенных случаях может выступать стимулом для активизации экономических процессов.

Бюджеты многих государств являются дефицитными. Если государство стремится ежегодно принимать бездефицитный бюджет, это может усугублять циклические колебания экономики за счет сокращения важных расходов и излишнего повышения налогов. Поэтому при регулировании дефицита важно учитывать не только текущие задачи бюджетной политики, но и ее долгосрочные приоритеты.

Федеральный закон Российской Федерации от 2 декабря 2013 г. № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» предусматривал на 2014 год дефицит федерального бюджета в сумме 389593 865,8 тыс. руб., на 2015 год дефицит федерального бюджета в сумме 796 600 000,0 тыс. руб. и на 2016 год — в сумме 486 504 260,0 тыс. руб.

Примечательно, что гл. 12 Бюджетного кодекса РФ «Профицит бюджета и порядок его использования» в действующей редакции Федерального закона от 26 декабря 2014 г. № 449-ФЗ, а также в редакции Федерального закона от 26 декабря 2014 г. № 450-ФЗ, вступающей в действие с 1 марта 2015 года, утратила силу.

Дата добавления: 2017-02-01; Просмотров: 61; Нарушение авторских прав?; Мы поможем в написании вашей работы!