Методичні рекомендації та пояснення

План заняття

1. Поняття та види адміністративно-юрисдикційних проваджень.

2. Склад і правовий статус учасників адміністративно-юрисдикційного провадження.

3. Роль процедур адміністративно-юрисдикційного провадження у захисті прав громадян.

Готуючись до першого питання слід звернути увагу на те, що більша частина проваджень, які становлять структуру адміністративного процесу, спрямована на вирішення справ «позитивного» характеру, котрі виникають у ході виконавчо-розпорядчої діяльності державних органів, проте значне місце в цій діяльності займає також розгляд справ про правопорушення, інших правових спорів по суті та прийняття по них відповідних рішень.

У процесі такої діяльності вирішується юридична справа, здійснюється правовий захист порушених або оспорюваних прав та інтересів, виноситься юридично-владне рішення щодо застосування відповідної правової санкції, відновлення порушеного права. Ця діяльність має назву «адміністративна юрисдикція» та зазвичай визначається як юрисдикційні адміністративні (адміністративно-юрисдикційні) провадження.

До них належать:

- провадження у справах про адміністративні правопорушення;

- провадження з розгляду скарг громадян;

- дисциплінарні провадження щодо державних службовців.

- Певне проміжне місце між неюрисдикційними та юрисдикційними видами проваджень посідають провадження у зв'язку із застосуванням заходів адміністративного примусу, зокрема адміністративного попередження і адміністративного припинення.

Студентам треба мати на увазі, що для адміністративно-юрисдикційної діяльності характерні такі риси:

1. Наявність правового спору (або правопорушення). Адже розгляд і розв'язання юридичних справ, зумовлених позитивними обставинами, не охоплюються юрисдикційною діяльністю. Юрисдикція виникає тільки тоді, коли необхідно розв'язати спір про право або у зв'язку з порушенням діючих правових норм. Щодо адміністративної юрисдикції такі спори виникають між сторонами суспільних відносин, що регулюються адміністративно-правовими нормами, набуваючи характеру адміністративно-правових спорів.

2. Адміністративно-юрисдикційна діяльність в силу своєї суспільної значущості вимагає належного процесуально-правового регулювання. Тому встановлення і доведення подій і фактів, їх юридична оцінка здійснюються в рамках особливої процесуальної форми, що є важливою й обов'язковою для юрисдикції. Адміністративна юрисдикція значно відрізняється від інших видів юрисдикційної діяльності, що існують у рамках кримінального й цивільного процесів. Вона є менш деталізованою процесуальною діяльністю. Розгляд адміністративно-правових спорів здійснюється на основі відповідних нормативно-правових актів, що закріплюють порядок розгляду скарг на неправомірні дії або бездіяльність органів і посадових осіб, якими порушуються права і законні інтереси громадян. Що ж стосується адміністративних деліктів, то процесуальний порядок розгляду таких справ закріплено у процесуальній частині КУпАП, тобто в положенні 111-У розділів кодексу.

3. Адміністративно-юрисдикційна, як і інші види юрисдикційної діяльності, передбачає змагальність при розгляді справи. Це означає, що сторони адміністративно-правового спору, які винні у вчиненні адміністративного правопорушення, не є пасивними спостерігачами розв'язання справи юрисдикційними органами. Вони наділені досить широкими процесуальними правами, що дає їм змогу активно захищати свої інтереси, представляти докази, заявляти клопотання, заперечувати пред'явлені докази у щодо визначення ними адміністративного правопорушення. При цьому адміністративно-юрисдикційні органи, їх посадові особи зобов'язані сприяти здійсненню цих процесуальних прав.

4. Обов'язковість ухвалення рішення у вигляді правового акту. Вона є важливою ознакою юрисдикційної діяльності. Як спосіб розв'язання правових конфліктів юрисдикція передбачає необхідність ухвалення остаточного рішення - акту застосування норм права до конкретного випадку. Зазвичай юрисдикційний акт щодо конкретної адміністративної справи означає, по суті, розв'язання правового спору. Якщо ж йдеться про правопорушення, то в такому акті можуть бути передбачені правові санкції, а їх застосування є лише одним із варіантів рішення, що ухвалюється адміністративно-юрисдикційними органами. Іншими варіантами можуть бути, наприклад, рішення про припинення провадження в справі або про застосування заходів впливу до неповнолітнього.

Слід пам’ятати, що провадження в адміністративній справі вважається завершеним, коли ухвалене щодо нього рішення виконане в повному обсязі. У цьому випадку законодавець передбачає відповідну гарантію реальності рішень, ухвалених адміністративно-юрисдикційним органом. Зокрема, постанова в справі про адміністративне правопорушення є обов'язковою для виконання державними і громадськими органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами і громадянами (ст. 298 КУпАП).

5. Різноманітність суб'єктів адміністративної юрисдикції. Це зу­мовлено насамперед наданням можливості інстанційного оскарження дій та рішень органів і посадових осіб, якими порушуються права громадян. Тобто будь-який вищий щодо них орган зобов'язаний розглянути таке звернення й ухвалити щодо нього відповідне рішення.

Водночас особливості правопорушень в різних галузях управління зумовлюють наявність значної кількості органів (посадових осіб), уповноважених розглядати їх і розв'язувати по суті. У переважній більшості випадків розгляд справ про адміністративні правопорушення покладено на органи, головним завданням яких, поряд із виконанням юрисдикційних функцій, є здійснення виконавчо-розпорядчих повноважень у різних галузях державного управління.

Адміністративно-юрисдикційні функції здійснюються також органами, спеціально створеними для розгляду справ про адміністративні правопорушення. (наприклад адміністративні комісії при виконкомах районних, міських, районних у містах рад).

6. Особливе місце в системі адміністративно-юрисдикційних органів посідають суди. При цьому слід мати на увазі, що розгляд судами справ про адміністративні правопорушення не можна визнати окремим, самостійним видом правосуддя, оскільки суд застосовує заходи адміністративної відповідальності за тими ж правилами, що й органи виконавчої влади, і на підставі одного закону - КУпАП. У даному випадку суд здійснює адміністративну юрисдикцію «за аналогією» з адміністративним порядком притягнення до відповідальності за адміністративні правопорушення. Виходячи з цього, суд, вирішуючи справи про адміністративні правопорушення, діє як орган адміністративної юрисдикції, а не як орган адміністративної юстиції.

Отже, адміністративно-юрисдикційні провадження полягають у роз­гляді адміністративно-правових спорів, справ про адміністративні пра­вопорушення (а щодо державних службовців - і про дисциплінарні про­ступки) у встановленій законом адміністративно-процесуальній формі спеціально уповноваженими органами (посадовими особами), які наділені правом розглядати такі спори та накладати адміністративні стягнення.

Також студентам треба звернути увагу на те, що у наш час потрібен принципово новий погляд на визначення переліку принципів провадження в справах про адміністративні правопорушення, в першу чергу, тих, які забезпечують захист прав громадян під час притягнення їх до адміністративної відповідальності.

Проблема правового регулювання провадження в справах про адміністративні проступки полягає, в тому, що його, крім КУпАП, регулює ще дуже велика кількість не тільки законів, але і підзаконних актів, причому останні іноді є єдиними нормативно-правовими актами, в яких вирішуються такі питання. Маються на увазі випадки застосування різних санкцій в адміністративному порядку (що дозволяє назвати це адміністративною відповідальністю) до юридичних осіб. Невизначеність процесуальних гарантій притягнення юридичних осіб, утворення яких для здійснення підприємницької та іншої діяльності є конституційним правом громадян, до адміністративної відповідальності в наш час взагалі є однією з головних проблем цього адміністративно-правового інституту.

Достатньо проблемним питанням, щодо захисту прав громадян є то, що основна частина процесуальних норм, які закріплюють правила здійснення провадження в справах про адміністративні правопорушення, міститься в КУпАП, а саме - в трьох останніх його розділах. Діє також ряд окремих законодавчих актів, норми яких до КУпАП не включено. В цей час до подібних норм належать приписи Митного кодексу України, який регулює провадження в справах про порушення митних правил, законів «Про боротьбу з корупцією», який встановлює певні особливості провадження в справах яро корупційні діяння, та деяких інших. Це призводить до того, що різні нормативні акти по-різному регламентують здійснення однакових процесуальних дій, що тягне порушення прав громадян, ускладнює застосування заходів адміністративної відповідальності.

Завершуючи розгляд першого питання, слід акцентувати, що для загальної характеристики адміністративних проваджень будь-якого виду важливе значення має розуміння місця і ролі громадянина як учасника цих проваджень. Можливості громадянина брати участь в адміністративних провадженнях у якості учасника і виступати відтак суб'єктом адміністративного процесу визначаються змістом його адміністративно-процесуального статусу.

Надаючи відповідь на друге питання доцільно перш за все, звернути увагу на недостатню визначеність в теорії адміністративного процесу складу (системи) учасників адміністративно-юрисдикційного провадження, окремі проблеми захисту прав громадян у цьому провадженні внаслідок певних недоліків їхнього сучасного процесуально-правового статусу.

Варто зауважити, що термін «учасники провадження» тут розуміється широко, тобто як вся сукупність осіб, які так чи інакше причетні до його здійснення. У спеціальній літературі інколи можна зустріти незгоду з таким визначенням зазначених осіб і твердження про доцільність використання з цією метою терміна «суб'єкти провадження», який, мовляв, є ширшим від поняття учасників. Не вдаючись тут до дискусії, зазначимо, що ані перший, ані другий термін законодавчого підтвердження не має, тому, використовуючи їх, необхідно лише точно визначити розуміння змісту терміна.

У літературі наводяться різні класифікації учасників провадження в справах про адміністративні проступки, проте найбільше практичне значення має поділ цих учасників на дві великі групи: а) органи, уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення (їх ще називають суб'єктами адміністративної юрисдикції), правовому статусу яких присвячено окремий розділ КУпАП; б) особи, які беруть участь у цих справах (особи, перерахо­вані в гл. 21 КУпАП).

Необхідність уточнення складу (системи) органів та посадових осіб, яким має бути надано право розглядати справи про адміністративні проступки, є проблемою не тільки власне адміністративного права, але й формування правової держави в цілому. Є очевидним, що зазначена система натепер надмірно розширена, до неї постійно включаються нові органи і посадові особи. До того ж велика кількість справ про адміністративні правопорушення розглядається різними посадовими особами, які не мають юридичної освіти, а тому часто діють некваліфіковано, допускаються упередженість і суб'єктивізм, порушення прав громадян при притягненні їх до адміністративної відповідальності.

Особливе місце серед органів адміністративної юрисдикції в наш час займають адміністративні комісії. Проте в проекті Концепції реформи адміністративного права України цілком справедливо підкреслюється необхідність вирішення питання про доцільність їх існування. Пов'язано це з тим, що саме адміністративні комісії, які функціонують на громадських засадах, об'єднуючи представників різних організацій, допускають найбільше порушень закону під час притягнення громадян до адміністративної відповідальності.

У проекті Концепції говориться також про необхідність макси­мального скорочення, з метою надійного захисту прав і свобод громадян, кількості органів, які мають право вирішувати справи про адміністративні правопорушення, однак поки що скорочення зводиться тільки до пропозицій щодо скасування адміністративних комісій. Деякі вчені у цьому питанні висловлюють небезпідставно думку, що треба йти далі і вилучати із зазначеної системи також і виконкоми місцевих рад, а також скорочувати перелік контрольно-наглядових органів, наділених такими повноваженнями.

Проведений аналіз проблем функціонування суб'єктів адміністративної юрисдикції в Україні дав змогу дослідникам зробити висновок про недоцільність механічного збільшення чи зменшення складу цих суб'єктів. Його оптимізація передбачає формування системи на основі функціонального та міжгалузевого принципів (це стосується спеціалізованих органів), при цьому галузевий принцип має використовуватися для формування внутрішньоструктурних підрозділів. Серед основних тенденцій розвитку системи суб'єктів адміністративної юрисдикції в Україні можна виділити зміну загальних її розмірів (оптимальна мінімізація суб'єктів); усунення дублювання в процесі діяльності; обмеження кола суб'єктів, уповноважених застосовувати найбільш «репресивні» заходи адміністративного стягнення та ін.

Останнім часом у законодавчому регулюванні підвідомчості справ про адміністративні правопорушення намітилась тенденція до розширення повноважень суду щодо розгляду справ про них. Звичайно, судову процедуру вирішення справ про адміністративні проступки загалом можна тільки вітати, проте в багатьох випадках доцільність і ефективність такого кроку викликає великі сумніви. Йдеться, зокрема, про передачу суддям повноважень щодо розгляду справ про більшість порушень правил дорожнього руху.

У цей час рядом науковців пропонується виділити адміністративні правопорушення, підвідомчі судам, в окрему групу і назвати їх кримінальними проступками. Відтак і відповідальність за них, так само як і провадження щодо них, мають змінити свою юридичну природу.

Повноваження щодо розгляду справ про адміністративні пра­вопорушення в цей час окремі законодавчі акти надають і деяким іншим органам, які в розділі III КУпАП не названо. Йдеться про місцеві державні адміністрації та адміністративні комісії, які створюються при них (ст. 25 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»). Хоча в зазначеному Законі сказано про справи, що належать до відання цих органів, жоден законодавчий акт подібних повноважень їм не надає. Якщо адміністративні комісії за аналогією ще можуть розглядати справи про правопорушення, зазначені у частині першій ст. 218 КУпАП, то для державних адміністрацій в цілому визначити юрисдикційні повноваження взагалі неможливо. Така законодавча невизначеність сприятиме порушенням прав громадян.

Йдеться, перш за все, про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності. Проблемою захисту її прав можна вважати, зокрема, регулювання участі захисника в провадженні. Ст. 271 КУпАП визнає можливість участі в провадженні як захисника адвоката або іншого фахівця у галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи. Останнє формулювання, яким КУпАП було доповнено відповідно до рішення Конституційного Суду України від 16 листопада 2000 р. № 13-рп/2000 в справі про право вільного вибору захисника, на нашу думку, так і не забезпечило відповідність ст. 268 КУпАП вимогам ст. 59 Конституції України. Адже остання передбачає, що кожен є вільним у виборі захисника своїх прав, тобто може обрати таким захисником навіть особу, яка не є фахівцем у галузі права.

У зв'язку з цим необхідно запозичити з цивільного процесуального законодавства інститут представництва і закріпити в КУпАП право особи запросити для участі в провадженні як представника своїх інтересів будь-якого громадянина, незалежно від його освіти та кваліфікації.

Важливим є питання про момент допуску захисника до участі в провадженні в справі про адміністративне правопорушення. В літературі невиправдано, на нашу думку, було зроблено висновок про те, що захисник може брати участь у провадженні в справі з моменту затримання порушника або з моменту складення протоколу про адміністративне правопорушення. Тут, скоріше, бажане видається за дійсне, адже і в ст. 268, і в ст. 271 КУпАП йдеться про участь адвоката, іншого фахівця у галузі права в розгляді справи про адміністративне правопорушення.

Проте в певному ряді випадків до такої особи може застосовуватися адміністративне затримання, максимально дозволений термін якого – 10 діб. Таким чином, особа, затримана в адміністративному порядку, може досить тривалий час бути позбавленою волі і не мати можливості користуватися юридичною допомогою фахівця. Тому слід погодитися з точкою зору, відповідно до якої ряд норм КУпАП, які стосуються прав особи, що притягається до адміністративної відповідальності, необхідно і надалі розвивати і доповнювати.

Отже, нині захисник (адвокат чи інший фахівець у галузі права) може брати участь лише у розгляді справи про адміністративний проступок, тобто бути присутнім на засіданні відповідного органу (посадової особи). Разом з тим з метою реального захисту прав громадян слід забезпечити його участь з моменту складення протоколу або затримання особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Підтримуємо думку про те, що право на допомогу адвоката має бути надано особам, затриманим за вчинення ряду адміністративних правопорушень (дрібного хуліганства, злісної непокори, порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій тощо). У цих випадках порушники утримуються в спеціально відведених приміщеннях до розгляду справи начальником (заступником начальника) органу внутрішніх справ чи суддею і тому потребують підвищених гарантій дотримання їх прав і свобод.

Проблемним на сьогодні є визначення обсягу прав і обов'язків захисника, якими він наділений у провадженні в справах про адміністративні правопорушення. Справа в тому, що в ст. 271 КУпАП перелік цих прав і свобод не вичерпний, а відкритий. Зазначається, зокрема, що він має право знайомитися з матеріалами справи; заявляти клопотання; за дорученням особи, яка його запросила, та від її імені подавати скарги на рішення органу (посадової особи), який розглядає справу, а також інші права, передбачені законами України. Якщо для адвоката «інші права, передбачені законами України», - це права, закріплені Законом «Про адвокатуру», то визначити обсяг прав іншого фахівця практично неможливо. У зв'язку з цим доцільно було б в ст. 171 КУпАП закріпити вичерпний перелік прав захисника.

Беручи участь у розгляді справи, адвокат чи інший фахівець у галузі права представляє особу, що його запросила, але не замінює її, а діє в процесі поряд з нею.

Закон України «Про адвокатуру» надає адвокатові дуже широкі права, їх використання дає змогу якнайповніше виконати доручення громадянина. Саме це і має враховуватись під час визначення прав захисника у справі про адміністративне правопорушення.

На жаль, КУпАП не передбачає порядок заміни захисника, не вирішено також ряд інших питань, пов'язаних з його участю в провадженні: хто повинен сповіщати адвоката чи іншого фахівця в галузі права про місце і час розгляду справи про адміністративне правопорушення? Яким чином? За скільки днів до безпосереднього розгляду справи? Всі ці питання також необхідно врегулювати в КУпАП.

Для забезпечення реального захисту прав громадян необхідно сконцентрувати увагу не тільки на гарантіях прав особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, але і на гарантіях, наданих особі, якій правопорушенням заподіяно моральну, фізичну чи майнову шкоду, тобто потерпілому.

Останнім же часом розвиток адміністративно-процесуальних норм відбувається в напрямку захисту прав насамперед осіб, які вчинили адміністративні правопорушення. Так, у чинному законодавстві не закріплено право потерпілого користуватися допомогою адвоката, на відміну від особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Тобто це - явна дискримінація прав окремих учасників процесу.

Слід додати, що чинний КУпАП не містить положення про те, хто, коли і де (в якому акті) визнає конкретну особу потерпілою. За потерпілим не закріплено також право вимагати порушення провадження про адміністративний проступок, право надавати докази, право виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, право оскаржити процесуальні дії посадових осіб (крім винесеної постанови) тощо. Потерпілий може реалізувати деякі з цих прав, посилаючись на Конституцію України, численні закони і підзаконні, особливо відомчі, нормативні акти. Але це тільки заплутує провадження, ускладнюючи і сповільнюючи процес розгляду справи, а значить, і відновлення потерпілого в його правах, які порушені адміністративним проступком.

Не треба забувати, що постанова по справі про адміністративний проступок є беззаперечним доказом, який у подальшому допоможе громадянинові відновити порушені права, відшкодувати заподіяну шкоду. Тому доцільно всі права потерпілого визначити в одній статті КУпАП, причому значно розширивши їх обсяг. Це дасть можливість потерпілому, захищаючи свої права, бути активним учасником провадження. Принаймні в ст. 269 КУпАП права потерпілого має бути закріплено в такому ж обсязі, в якому в ст. 268 КУпАП це зроблено щодо порушника.

У правовому регулюванні обов'язків свідка слід відзначити проблему забезпечення не тільки правдивості пояснень, але і самої участі його в провадженні. За винятком випадків виклику свідка до суду, коли його явка забезпечується засобами адміністративної відповідальності (ст. 185-3 КУпАП), змусити свідка належним чином виконати свої обов'язки практично неможливо. На нашу думку, адміністративну відповідальність слід передбачити за злісне ухилення свідка від явки за викликом будь-якого суб'єкта адміністративної юрисдикції, а також за відмову давати пояснення та не правдиві пояснення. Приблизно те саме можна сказати також про забезпечення участі в провадженні перекладача.

КУпАП передбачає можливість участі в провадженні в справі про адміністративне правопорушення такого учасника, як експерт, проте питання призначення і проведення експертизи не регулює. На нашу думку, слід погодитись з пропозицією про необхідність усунення цього недоліку у врегулюванні зазначених питань.

У ст. 265 КУпАП згадується ще один учасник провадження – понятий, але ані його поняття, ані права та обов'язки не визначаються. На цю проблему в літературі вже зверталася увага, і цілком логічно було б доповнити КУпАП відповідною статтею.

Потребують закріплення в законодавстві про адміністративні правопорушення обставини, які виключають участь у провадженні ряду учасників, а також можливість подання заяв щодо відводів і самовідводів. Йдеться про суддів, інших посадових осіб, які розглядають справи, захисників, експертів, перекладачів, на що звертається увага в проекті Концепції реформи адміністративного права. На нашу думку, це питання слід вирішити приблизно так само, як це зроблено в Кримінально-процесуальному кодексі, тобто маються на увазі випадки, коли виникають сумніви в об'єктивності і неупередженості учасника.

Нарешті, слід звернути увагу на проблему відшкодування потерпілим, свідкам, експертам і перекладачам витрат, яких вони зазнали у зв'язку з явкою в орган (до посадової особи), у провадженні якого перебуває справа про адміністративне правопорушення. За ними зберігається середній заробіток за місцем роботи за час їхньої відсутності у зв'язку з явкою в зазначений орган (до посадової особи). На нашу думку, має йтися не про збереження заробітку, а про його відшкодування за рахунок держави.

Раніше, коли громадяни одержували заробітну плату на під­приємствах, в установах та організаціях, які були виключно державними (колгоспи в цьому плані мало відрізнялися), його виплата, по суті, здійснювалась із державних коштів, тобто не було принципової різниці, з якого джерела цей заробіток відшкодовувався. Зараз же юридичні особи засновуються також на колективній або приватній власності, на які в цих випадках фактично покладається виконання державних зобов'язань. Проте, як зазначалося вище, одним із основних принципів провадження в справах про адміністративні правопорушення є публічність (офіційність), зміст якого передбачає, що це провадження здійснюється від імені держави і за її рахунок.

Відповідаючи на третє питання планусемінарського заняття треба враховувати, на ту обставину, що наша держава обрала шлях розробки загального законодавчого акта про адміністративні процедури. Відповідне завдання міститься в Концепції адміністративної реформи в Україні (1998 р.). На цей час робочою групою Міністерства юстиції України підготовлено проект Адміністративно-процедурного кодексу України. Але загалом робота над даним законопроектом була і залишається непростою, насамперед, через нерозробленість багатьох питань на теоретичному рівні.

Студентам треба знати, що новою для українського законодавства є сама категорія «адміністративна процедура» та її співставлення з усталеними дефініціями «адміністративний процес» і «адміністративне провадження». Згідно з вітчизняною науково-правовою традицією у законопроектних роботах передбачено існування кількох видів адміністративних процедур, хоча у зарубіжному законодавстві зазвичай ідеться про єдину «адміністративну процедуру».

Надзвичайно важливим є усвідомлення того, що адміністративна процедура може бути ініційована не лише за заявою приватної особи, але й за ініціативою адміністративного органу. На цій підставі у західній доктрині виділяють так звану втручальну процедуру та заявну. При цьому регулювання саме втручальної процедури має особливу цінність для захисту прав та законних інтересів особи. Адже коли особа сама звертається до адміністративного органу, то вона, звичайно, прагне прийняття бажаного для неї рішення. Коли провадження починається органом публічної адміністрації, то прийняте рішення може бути цілковитою несподіванкою для особи.

У загальному законі про адміністративну процедуру має бути урегульований порядок розгляду та вирішення справ конкретних осіб за заявами приватних осіб та за власною ініціативою адміністративних органів (а крім того, процедура адміністративного оскарження). При цьому підходи щодо нормативного вирішення цієї проблеми можуть бути різними. Зокрема, можливо узагальнено врегулювати адміністративну процедуру незалежно від суб'єкта, за ініціативою якого починається провадження (переважно такий підхід обрано у інших країнах). А можна розмежувати два зазначених види провадження у окремих розділах. Недоліком цього підходу буде певне дублювання та збільшення обсягу законодавчого акта. Зважаючи на те, що для України регулювання втручальної процедури взагалі є новелою, то другий варіант видається цілком прийнятним на даному етапі розвитку нашої держави.

Студентам необхідно усвідомити, що майбутній Адміністративно-процедурний кодекс України, хоча і відіграватиме роль загального закону, проте не може бути єдиним законодавчим актом у цій царині. І сьогодні існують десятки законів, які регулюють окремі види проваджень, особливо в частині надання адміністративних послуг.

Принципи, визначені у загальному законі про адміністративну процедуру (Адміністративно-процедурному кодексі України), повинні пронизувати усі спеціальні закони, які регулюють або регулюватимуть відносини органів публічної адміністрації з приватними особами. Тобто ці нормативно-правові акти повинні гармонійно співвідноситись із загальним законом і, щонайменше, не погіршувати становище приватної особи.

Важливо зробити ще одне застереження щодо сфери регулювання Адміністративно-процедурного кодексу. Зокрема, важливо чітко розмежовувати адміністративні органи та невладних (непублічних) суб'єктів. Владно-розпорядчими повноваженнями, в першу чергу, наділені органи виконавчої влади та виконавчі органи місцевого самоврядування. Органи, які поряд з політичними мають і владно-розпорядчі повноваження (наприклад, до повноважень місцевих рад сьогодні належить вирішення питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення), при реалізації останніх також повинні, відповідно, керуватися законодавством про адміністративні процедури.

Слід підкреслити, що початок процедури залежить від виду ад­міністративної процедури. Як відзначалося раніше «втручальне» провадження адміністративний орган відкриває самостійно. «Заявна» процедура починається з подання особою заяви до адміністративного органу.

Звідси випливає, що певна категорія справ не може розпочатися, якщо немає заяви особи. Письмова заява може бути вручена особисто або надіслана поштою. Необхідно передбачити право особи подавати заяву новими технічними засобами зв'язку, насамперед, електронною поштою.

Адміністративний орган повинен сприяти особі в реалізації права на подання заяви, зокрема, надавати допомогу в оформленні письмової заяви.

Якщо заява від імені особи подається її представником, то ад­міністративний орган може вимагати від представника підтвердження його повноважень. Але якщо особа з'явилася разом з представником, то було б доцільно передбачити можливість засвідчення повноважень на представництво шляхом занесення уповноваження в протокол чи фіксування даного факту іншим чином в матеріалах справи самим адміністративним органом.

Законом повинна бути заборонена відмова у прийнятті заяви. Усі заяви повинні реєструватися адміністративним органом у день отримання. Факт реєстрації заяви має важливе юридичне значення, адже, як правило, саме з цього моменту починається перебіг строку для вирішення справи.

При особистому поданні заяви про її отримання та реєстрацію повинна видаватися довідка адміністративного органу із зазначенням дати та номера реєстрації. При отриманні заяви поштою, в тому числі електронною, така довідка могла б надсилатися аналогічним способом, якщо особа висловила таке прохання і якщо це виправдано з точки зору доцільності. Зокрема, недоцільно надсилати довідку про реєстрацію заяви, якщо саме рішення приймається і надсилається (видається) негайно.

Для оперативного вирішення справи доцільно передбачити правило, за яким при особистому поданні заяви адміністративним органом відразу перевіряється наявність усіх необхідних документів та інформації, передбачених законом, і особі повідомляється орієнтовний строк, необхідний для вирішення справи. Схоже правило є, наприклад, у законодавстві ФРН.

За загальним правилом, вирішення адміністративних справ має відбуватися оперативно та неформально. Тобто якщо в адміністративного органу немає потреби залучати інших осіб до участі у адміністративній процедурі чи проводити складні процедурні дії (наприклад, слухання, експертизу), а самої заяви особи та поданих нею документів достатньо для того, щоб вирішити справу, і така справа не зачіпає прав та інтересів інших осіб, то має застосовуватися звичайна (проста) процедура.

Якщо ж вимагається залучення до провадження інших учасників, проведення слухання тощо, то це означає необхідність застосування формальної (тобто складної) процедури. Тому в Адміністративно-процедурному кодексі України слід чітко визначити, що адміністративні справи повинні вирішуватися без застосування формальної процедури, якщо це не вимагається характером конкретної справи або прямо не передбачено законом.

Необхідно приділяти увагу також строкам вчинення окремих процедурних дій та прийняття процедурних рішень. Наприклад, у втручальній процедурі можна встановити строки інформування заінтересованих осіб про стан справи. Ці правила теж відіграватимуть стимулюючу роль. Крім того, ці строки є гарантією прав учасників процедури, адже вони знатимуть про наявний час для підготовки до слухання, для ознайомлення з рішенням тощо.

Дата добавления: 2017-02-01; Просмотров: 72; Нарушение авторских прав?; Мы поможем в написании вашей работы!