Тема 4. Бюджетне планування

Тактичні завдання бюджетного планування відбивають меха­нізм складання проекту бюджету. Слід наголосити, що бюджетне планування - це триєдине завдання; перше - визначення реаль­них джерел і достовірних обсягів доходів бюджету; друге — оптимізація структури витрат бюджету, третє — досягнення збалансованості між доходами і витратами. Крім того, важливо встановити оптимальну структуру розмежування бюджетних кош­тів між рівнями бюджетної системи і передбачити резервні кошти.

Перше тактичне завдання бюджетного планування почина­ється з визначення реальних доходів і розроблення заходів, які забезпечили б їх повне і своєчасне надходження до бюджету. В основу побудови системи бюджетних доходів мають бути покла­дені принципи, які б сприяли мобілізації достатніх для діяльності держави фінансових коштів й одночасно давали змогу викорис­тати платежі суб'єктів господарювання в бюджет як фінансові регулятори. До таких принципів належать:

— розроблення податкової політики, спрямованої на ефективний перерозподіл національного доходу та недопущення надмірного податкового тягаря на платників податків і зборів;

— установлення таких податків, зборів та інших обов'язкових платежів, які б забезпечили стійкість фінансового становища держави, повноту, стабільність і своєчасність формування бю­джетного фонду;

— введення ставок оподаткування та визначення бази оподат­кування, адекватних реальним умовам функціонування і розвит­ку економіки;

— використання платежів у бюджет для стимулювання розви­тку виробництва і підвищення його ефективності.

Розроблення системи податків, зборів та інших обов'язкових платежів, які б відповідали вказаним критеріям, і забезпечення стабільності її функціонування є головною передумовою реаль­ного планування доходів бюджету. Безпосереднє ж забезпечення реальності планування доходів базується на двох чинниках: на­явності достовірної інформації і володінні сучасними методами їх опрацювання.

Інформаційне забезпечення бюджетного процесу може ґрун­туватись на двох підходах. Перший полягає у наданні фінансо­вим органам необхідної для складання проекту бюджету інфор­мації. Цей підхід домінував в умовах планової економіки і забез­печувався адміністративно-командною системою. Основу бю­джетного планування становив план економічного і соціального розвитку. Міністерства, відомства, підприємства й організації бу­ли зобов'язані надавати всю необхідну інформацію. Другий під­хід передбачає збір і накопичення необхідної інформації безпо­середньо фінансовими органами. Це пов'язано з тим, що, по- перше, в умовах ринкової економіки відсутній директивний план економічного і соціального розвитку, по-друге, немає адміністра­тивної підпорядкованості і, по-третє, існує комерційна таємниця. Тому фінансові органи мусять формувати власні бази даних. Це дуже складна і клопітка робота, але без достовірної інформації реально спланувати дохідну частину бюджету неможливо.

Наявність повної, своєчасної і достовірної інформації є перед­умовою реального планування, але не гарантує його. Потрібні відповідні методи. Однак проблема полягає в тому, що за наявно­сті безлічі економіко-математичних моделей жодна з них не мо­же гарантувати точності розрахунків. У центрі планування зали­шається людина. Саме спеціаліст вибирає відповідний метод, саме він прогнозує розвиток економічної ситуації. Мистецтво бюджетного менеджменту в частині планування доходів бюджету базується як на глибоких і всебічних знаннях, так і на інтуїції.

Друге тактичне завдання бюджетного планування полягає в оптимізації структури витрат бюджету. Це завдання досить скла­дне як в умовах фінансової стабільності у державі, так і під час фінансової кризи. Коштів завжди не вистачає, а потреби у бю­джетних витратах щороку зростають. Задовольнити всі потреби в заявленому обсязі просто неможливо. Для прикладу, часто заяв­лений головними розпорядниками обсяг додаткового ресурсу на наступний бюджетний рік, який є необхідним для виконання ни­ми своїх функцій та реалізації державних цільових програм, удвічі перевищує прогнозний обсяг бюджетних витрат на цей са­мий період. Тому необхідно знаходити оптимальне співвідно­шення між напрямами витрат із бюджету. Забезпечення оптимального розподілу бюджетних витрат ґру­нтується на діяльності органів влади, які розглядають і затвер­джують бюджет.

Третє тактичне завдання бюджетного планування — це за­безпечення збалансування доходів і витрат, оскільки, як правило, потреба у коштах завжди перевищує наявні доходи. Збалансу­вання може забезпечуватися трьома шляхами:

— перший, якщо немає можливості скоротити бюджетні ви­трати, то забезпечується збільшення доходів за рахунок введення нових податків, підвищення ставок чи розширення об'єкта опо­даткування з існуючих податків;

— другий, якщо рівень оподаткування вже досить високий, то скорочуються витрати за всіма можливими напрямами;

— третій, якщо неможливо ні збільшити доходи, ні зменшити витрати, то приймається бюджетний дефіцит і визначаються джерела його покриття, тобто, за рахунок державних позик чи грошової емісії.

При цьому, залучення державних позик є найефективнішим способом покриття бюджетного дефіциту порівняно з грошовою емісією, яка неодмінно спричиняє підвищення рівня інфляції й дестабілізацію грошового ринку. Але при цьому залучення дер­жавою коштів на внутрішньому та зовнішньому ринках капіталу спричиняє зростання обсягу державного боргу. А це, у свою чер­гу, означає збільшення бюджетних витрат у майбутньому на пла­тежі з обслуговування та погашення державного боргу. Тому в короткостроковій перспективі такі запозичення є ефективним джерелом фінансування бюджетного дефіциту, але у середньо - та довгостроковій перспективі вони призводять до збільшення бю­джетних витрат.

Таким чином, державні запозичення повинні здійснюватися в межах можливостей бюджету обслуговувати та погашати боргові зобов'язання держави без значного накопичення обсягу державного боргу та уникнення пікових навантажень на бюджет, по­в'язаних з такими виплатами. Для цього необхідно проводити виважену та ефективну боргову політику, яка полягатиме: у ви­борі найдешевших та найвигідніших умов здійснення запозичень, формуванні середньострокової структури державного боргу, обо­в'язковому встановленні граничних меж здійснення державою запозичень та постійному контролі обсягу державного боргу від­носно ВВП.

Отже, розв'язання вказаного триєдиного завдання — це по­стійний процес застосування різних варіантів проекту бюджету, вибір певного з них, нова оцінка тощо. Це звичайна процедура, однак завжди необхідно знати ту межу, де необхідно зупинитись, інакше процес бюджетного планування може стати нескінченним.

Особливим завданням бюджетного планування є раціональ­ний розподіл доходів і витрат між окремими ланками бюджетної системи, забезпечення реального збалансування кожного бюдже­ту, рівномірного надходження доходів протягом року і своєчас­ного фінансування передбачених у бюджеті заходів. При цьому створюються відносно рівні умови для соціально-економічного розвитку кожної адміністративно-територіальної одиниці.

Слід зазначити, що, крім програмних витрат, які завжди мають конкретизовані цілі, та витрат бюджету на обслуговування і погашення державного боргу, проект бюджету завжди містить так звані бюджетні резерви — це відокремлена частина бюджет­них коштів, призначена для фінансування різних непередбачених витрат держави. Непередбачені витрати можуть бути зумовлені низкою обставин. По-перше, новими потребами, які виникли в процесі виконання бюджету і не були враховані в плані та бю­джеті; по-друге, необхідністю ліквідації різного роду диспропор­цій в економічному і соціальному розвитку і бюджеті; по-третє, необхідністю відшкодування збитків, заподіяних стихійними си­лами природи майну державних підприємств і організацій. І, на­решті, по-четверте, необхідністю маневрування грошовими кош­тами у випадках виникнення внутрішніх касових розривів, коли надходження бюджетних коштів менші від обсягу передбаченого за їх рахунок фінансування.

Бюджетним резервам властиві певні особливості:

— широка сфера дії, що обумовлено самою суттю і значенням бюджетного фонду;

— універсальний характер, оскільки вони використовуються при виникненні додаткової потреби незалежно від сфери вироб­ництва, галузі економіки, стадії відтворювального процесу тощо;

— глобальність масштабів свого фінансування, оскільки охо­плюють усі рівні державного управління;

— центральне місце в системі фінансових резервів, що визна­чається місцем бюджету у фінансовій системі.

Система бюджетних резервів містить: резервні фонди Кабіне­ту Міністрів України та місцевих бюджетів.

Як правило, кошти резервних фондів спрямовуються на здійс­нення непередбачених у бюджеті витрат, пов'язаних із природ­ними катаклізмами, аваріями тощо, і зазначені цілі є чітко визна­ченими у відповідних нормативно-правових документах. Спря­мування цих коштів на інші цілі, ніж ті, що передбачені законо­давством, не допускається.

Оборотна касова готівка як резерв використовується на по­криття тимчасових касових розривів у бюджетах різних рівнів.

Бюджетне планування застосовується на використанні різних методів. Узагальненим при цьому є балансовий метод, суть якого полягає в обов'язковому збалансуванні доходів і витрат. Розподі­ляти і споживати можна тільки те, що вироблено. Збалансова­ність плану економічного і соціального розвитку й удосконален­ня пропорцій в економіці, стійкий її розвиток створюють необхідні умови для формування і виконання збалансованого і реального бюджету. За допомогою балансового методу встанов­люються правильні пропорції в розподілі бюджетних коштів між центральними, республіканськими і місцевими органами державної влади й управління з метою забезпечення їхніх потреб у фі­нансових ресурсах для здійснення господарського і соціально - культурного будівництва. Балансова ув'язка доходів і витрат бю­джету забезпечує його стійкість, створює необхідні умови для успішного виконання як Державного, так і кожного виду місцевих бюджетів.

Розрахунки окремих статей доходів і витрат здійснюються за допомогою таких методів: прямого рахунку, нормативного, ана­літичного, ектрараполяцїі. Основою кожного з цих методів є еко­номічний аналіз, завдяки якому визначається рівень виконання бюджетних показників за минулі періоди та чинники, що вплива­ли на них. Головна мета цього аналізу — визначити перспективи виконання бюджету до кінця року, тобто встановити, якими бу­дуть надходження з окремих джерел доходів і суми очікуваних витрат. Це дає змогу оцінити справжній стан економіки і його вплив на бюджет, виявити чинники, які впливають на відхилення фактичних бюджетних показників від планових, визначити тен­денції піднесення (спаду) економіки країни, збільшення (змен­шення) її бюджетних ресурсів. У процесі аналізу за даними попе­реднього періоду з'ясовуються причини неповної акумуляції грошових коштів у бюджет, установлюється ступінь ефективнос­ті використання виділених бюджетних асигнувань.

Аналіз виконання бюджету ґрунтується на звітах про вико­нання бюджетів, даних оперативної (щомісячної) звітності про надходження податків, зборів та інших платежів до бюджету і про фінансування витрат, а також на матеріалах обстежень, пе­ревірок і ревізій міністерств і відомств, управлінь і відділів ви­конавчих комітетів і державних адміністрацій, організацій та установ.

Методи економічного аналізу широко використовуються у процесі розроблення бюджетних показників на плановий рік. Основне завдання всієї аналітичної роботи спрямоване на ви­явлення резервів додаткового збільшення доходів бюджету і визначення шляхів найраціональнішого використання бюджетних коштів.

Метод прямого рахунку полягає у здійсненні детальних пла­нових розрахунків кожного елементу доходів чи витрат бюджету. Планування ведеться за алгоритмом, який відбиває формування цього показника. Наприклад, планування акцизного податку перед­бачає здійснення розрахунків по кожному виду підакцизних то­варів. До методу прямого рахунку належить також кошторисне планування, яке здійснюється за статтями витрат. Метод прямого рахунку є досить трудомістким, потребує значного інформацій­ного забезпечення, але саме він є найнадійнішим та найдостовір­нішим. Тому там, де це можливо, намагаються використовувати саме його. Як правило, саме цей метод використовується при плануванні проекту бюджету на один (наступний) рік.

Нормативний метод передбачає планування окремих показ­ників на основі встановлених нормативів. За рівнем охоплення нормативи поділяються на узагальнені й деталізовані. Прикладом узагальненого нормативу є сума витрат на охорону здоров'я в розрахунку на одного жителя. Деталізовані нормативи встанов­люються, наприклад, щодо кожної статті кошторису. Норматив­ний метод може використовуватись як самостійний (при узагаль­нених нормативах), так і в сукупності з методом прямого рахунку (кошторисне планування). Однак використання лише одного цьо­го методу не є досконалим, оскільки встановлені нормативи (особливо у галузі охорони здоров'я, освіти, соціального захисту та соціального забезпечення) потребують постійного перегляду й уточнення. Наприклад, щодо соціального захисту та соціального забезпечення обсяги надання соціальних гарантій щороку уточ­нюються, як уточнюються й основні критерії або показники, на основі яких вони розраховуються: заробітна плата, рівень прожит­кового мінімуму на одну людину тощо. На основі цих показни­ків розробляються обсяги різних видів соціальних допомог і га­рантій населенню.

Сутність аналітичного методу полягає в тому, що визнача­ється не загальна величина того чи іншого показника, а його зміна в плановому періоді під впливом певних факторів порів­няно з базовим періодом. При цьому методі дуже важливим є прогнозування динаміки показників, що визначають дію окре­мих факторів. Такий метод має відносно точний характер і не потребує значних витрат часу. Він цілком припустимий у здійс­ненні прогнозних розрахунків і дає змогу ув'язати між собою окремі показники.

Метод екстраполяції ґрунтується на визначенні бюджетних показників на основі встановлення стійкої динаміки їх розвитку. Розрахунок бюджетних показників здійснюється на основі досяг­нутого в попередньому періоді рівня розвитку і його коригування на відносно стабільний розвиток країни. У процесі щорічного бюджетного планування екстраполяцію використовують як до­поміжний засіб для попередніх розрахунків, оскільки цей метод має значні недоліки. По-перше, він не дає змоги врахувати мож­ливості значного збільшення чи зменшення бюджетних доходів, залежних від різних обставин у плановому році, різке зростання чи скорочення виробничих показників, зміни у податковому за­конодавстві, роботі податкових та інших контролюючих органів тощо, оскільки вважається, що умови попереднього періоду збе­рігаються незмінними в плановому році. По-друге, він негативно впливає на економне використання бюджетних коштів, оскільки їх планування здійснюється виходячи з досягнутого в попере­дньому році рівня.

У цілому в бюджетному плануванні застосовуються водночас повністю чи частково всі вказані методи з урахуванням реальних можливостей. Вибір методів та їх комбінування є дуже важливим У бюджетному менеджменті, оскільки забезпечує відповідний рі­вень планової роботи.

Тема 5. Порядок складання, розгляду та затвердження державного бюджету

Державний бюджет - це основний загальнодержавний фонд централізованих грошових ресурсів, який відображає економічні відносини держави в процесі розподілу та перерозподілу внутрішнього валового продукту та національного доходу. Через державний бюджет держава концентрує певну частину національного доходу та централізовано розподіляє її на розвиток економіки, соціальний захист населення, утримання органів державної законодавчої і виконавчої влади та органів державного управління, а також оборону країни.

Кабінет Міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет України.

Міністерство фінансів України відповідає за складання проекту закону про Державний бюджет України, визначає основні організаційно-методичні засади бюджетного планування, які використовуються для підготовки бюджетних запитів і розроблення проекту Державного бюджету України та прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди.

Міністерство фінансів України на підставі основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди та аналізу виконання бюджету у попередніх та поточному бюджетних періодах визначає загальний рівень доходів, видатків і кредитування бюджету та дає оцінку обсягу фінансування бюджету для складання проекту Державного бюджету України та індикативних прогнозних показників Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди.

Для підготовки проекту Державного бюджету України Міністерство фінансів України розробляє і доводить до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів у терміни, визначені Міністерством фінансів України.

Інструкції з підготовки бюджетних запитів можуть запроваджувати організаційні, фінансові та інші обмеження, яких зобов'язані дотримуватися усі розпорядники бюджетних коштів у процесі підготовки бюджетних запитів.

Головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують складання бюджетних запитів для подання Міністерству фінансів України відповідно до вимог інструкції з підготовки бюджетних запитів, з урахуванням звітів про виконання паспортів бюджетних програм, а також висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, у терміни та порядку, встановлені Міністерством фінансів України.

Міністерство фінансів України на будь-якому етапі складання і розгляду проекту Державного бюджету України проводить аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, на предмет його відповідності меті, пріоритетності, а також ефективності використання бюджетних коштів. На основі результатів аналізу, у тому числі на підставі звітів про виконання паспортів бюджетних програм, висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, Міністр фінансів України приймає рішення про включення бюджетного запиту до проекту Державного бюджету України перед поданням його на розгляд Кабінету Міністрів України.

На основі аналізу бюджетних запитів Міністерство фінансів України готує проект закону про Державний бюджет України.

Міністерство фінансів України під час підготовки проекту Державного бюджету України розглядає та вживає заходів для усунення розбіжностей з головними розпорядниками бюджетних коштів. Якщо узгодження не досягнуто, Міністерство фінансів України додає свій висновок з неузгоджених питань до зазначеного проекту, який подається Кабінету Міністрів України.

Кабінет Міністрів України приймає постанову про схвалення проекту закону про Державний бюджет України та подає його разом з відповідними матеріалами Верховній Раді України та Президенту України не пізніше 15 вересня року, що передує плановому.

Разом з проектом закону про Державний бюджет України, схваленим Кабінетом Міністрів України, подаються:

1) пояснювальна записка до проекту закону про Державний бюджет України, яка має містити:

а) інформацію про економічне становище держави та основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку України на наступний бюджетний період, покладені в основу проекту Державного бюджету України;

б) оцінку надходжень бюджету, що пропонуються для забезпечення фінансовими ресурсами витрат бюджету;

в) пояснення до основних положень проекту Державного бюджету України та проекту закону про Державний бюджет України, включаючи аналіз пропонованих обсягів видатків та кредитування за бюджетною класифікацією (функціональною, відомчою і програмною класифікацією видатків та кредитування бюджету, економічною класифікацією видатків бюджету). Пояснення включають бюджетні показники за попередній, поточний, наступний бюджетні періоди в розрізі класифікації видатків та кредитування бюджету;

г) інформацію щодо врахування Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період;

ґ) аналітичні дані, розрахунки з обґрунтуванням особливостей міжбюджетних взаємовідносин, а саме:

детальні розрахунки прогнозного загального обсягу доходів та видатків, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів між державним бюджетом та місцевими бюджетами, за видами доходів та за функціями;

базові показники та результати обрахунку індексів відносної податкоспроможності в розрізі місцевих бюджетів;

детальний розрахунок розміру фінансового нормативу бюджетної забезпеченості за функціями та видами місцевих бюджетів;

детальний розрахунок коригуючих коефіцієнтів та коефіцієнта вирівнювання;

розрахунки обсягів субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам за видами пільг і допомоги з детальними фінансовими та кількісними показниками;

д) інформацію щодо обсягів державного боргу, в тому числі за типом боргового зобов'язання, графіка його погашення, обсягів та умов державних запозичень;

е) інформацію про мету, завдання та очікувані результати, яких кожний головний розпорядник коштів державного бюджету передбачає досягти при виконанні бюджетних програм, за формою, визначеною Міністерством фінансів України;

є) обґрунтування розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період у розрахунку на місяць на одну особу, а також окремо для основних соціальних і демографічних груп населення;

ж) розрахунки обсягу компенсації за рахунок коштів державного бюджету втрат суб'єктів господарювання внаслідок прийняття Кабінетом Міністрів України, іншими центральними органами виконавчої влади рішень щодо регулювання цін і тарифів на окремі види продукції, товарів і послуг;

2) прогнозні показники зведеного бюджету України (включаючи оцінку Державного бюджету України та місцевих бюджетів) відповідно до бюджетної класифікації, а також зведений баланс фінансових ресурсів України;

3) перелік пільг з податків і зборів (обов'язкових платежів) із розрахунком втрат доходів бюджету від їх надання;

4) переліки та обсяги коштів за державними цільовими програмами, які включено головними розпорядниками коштів державного бюджету до бюджетних програм, передбачених у проекті закону про Державний бюджет України;

5) зведення та структура державних боргових і гарантійних зобов'язань на поточний і наступні бюджетні періоди до повного погашення таких зобов'язань, включаючи обсяг видатків на обслуговування державного боргу;

6) план державних запозичень на наступний бюджетний період, а також перелік інвестиційних програм (проектів), під які можуть надаватися державні гарантії у наступному бюджетному періоді. План державних запозичень на наступний бюджетний період має включати перелік кредитів (позик) із зазначенням кредиторів, видів, мети, назви валюти, строку і відсоткової ставки державних запозичень, а також стану укладання кредитних договорів;

7) прогноз Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди, підготовлений відповідно до статті 21 цього Кодексу;

8) доповідь про хід виконання Державного бюджету України у поточному бюджетному періоді;

9) пояснення головних розпорядників бюджетних коштів до проекту Державного бюджету України на підставі бюджетних запитів за формою, визначеною Міністерством фінансів України (подаються до Комітету Верховної Ради України з питань бюджету);

10) протокол про результати консультацій Кабінету Міністрів України із всеукраїнськими асоціаціями органів місцевого самоврядування;

11) інформація щодо врахування пропозицій Ради національної безпеки і оборони України до проекту закону про Державний бюджет України по статтях, пов'язаних із забезпеченням національної безпеки і оборони України (з вмотивованим обґрунтуванням);

12) інформація щодо залучення довгострокових (більше одного року) кредитів (позик), надання гарантій, набуття прав поручителя за такими зобов'язаннями державними підприємствами, у тому числі господарськими товариствами, у статутному капіталі яких державі належить 50 та більше відсотків акцій (часток, паїв);

13) інші матеріали, обсяг і форму яких визначає Кабінет Міністрів України.

Розгляд та затвердження Державного бюджету України відбувається у Верховній Раді України за спеціальною процедурою, визначеною Регламентом Верховної Ради України.

Якщо до початку нового бюджетного періоду не набрав чинності закон про Державний бюджет України, Кабінет Міністрів України має право здійснювати витрати Державного бюджету України відповідно до таких вимог:

1) витрати Державного бюджету України можуть здійснюватися лише на бюджетні програми, бюджетні призначення щодо яких встановлені законом про Державний бюджет України на попередній бюджетний період та одночасно передбачені у проекті закону про Державний бюджет України на наступний бюджетний період, поданому Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України, за якими повністю зберігаються цільові обмеження;

2) щомісячні бюджетні асигнування загального фонду Державного бюджету України сумарно не можуть перевищувати 1/12 обсягу бюджетних призначень, визначених законом про Державний бюджет України на попередній бюджетний період.

Дата добавления: 2017-02-01; Просмотров: 63; Нарушение авторских прав?; Мы поможем в написании вашей работы!