Значення досвіду ЄС для міграційної політики України.

Міграційна політика ЄС є надзвичайно важливою для України з багатьох причин, але найактуальнішими є такі: з України до ЄС проходить великий еміграційний потік, який потребує нагляду та регулювання; активно розвивається українсько-європейська співпраця в галузі запобігання нелегальній міграції; у контексті орієнтації України на інтеграцію до ЄС необхідним є досягнення європейських стандартів у галузі міграційного законодавства та менеджменту. Ці теми ще не отримали достатнього висвітлення і потребують уваги науковців.

Проблеми міграційної політики європейських держав у загальному контексті висвітлювали у своїх працях такі вітчизняні науковці, як І. Грицяк, В. Муравйов, О. Сушко, О. Чалий. На жаль, у науковій літературі недостатньо висвітлено процес формування спільної міграційної політики ЄС. Це зумовлено тим, що процес гармонізації міграційного законодавства та менеджменту в рамках Європейського Союзу розпочався відносно недавно. Але дана проблематика є надзвичайно актуальною для України як безпосереднього сусіда ЄС і країни, яка прагне повноправного членства в цій міжнародній організації.

Входячи з проведеного автором аналізу історіографічної бази даної розвідки, зазначимо, що в українській науці мало уваги приділено формуванню спільної міграційної політики ЄС, її основним етапам упровадження. Майже поза увагою науковців залишилися проблеми впливу сучасних тенденцій у цій галузі на Україну як безпосереднього сусіда Європейського Союзу. Недостатньо вивчено досвід європейських держав у галузі міграційного менеджменту та можливості запровадження європейських стандартів при подальшому вдосконаленні українських інструментів державної політики в галузі міграції. На окрему увагу науковців заслуговує сфера розвитку співробітництва України з державами – членами Європейського Союзу в галузі міграції, проблеми біженців тощо.

Державна міграційна політика є системою концептуально об’єднаних засобів, за допомогою яких держава, а також її суспільні інститути, дотримуючись визначених принципів, прагнуть досягнення цілей, які повинні відповідати і сучасному, і майбутньому етапові розвитку даного суспільства. Слід зазначити, що більшість дослідників, розглядали міграційну політику як частину демографічної політики.

Головними цілями міграційної політики можна назвати такі:

1. Активізація імобільної міграційної рухливості населення, що швидко зростає, щоб на цій основі істотно підвищити ступінь реалізації спроможності до переселення.

2. Підвищення рівня приживаності новоселів у районах інтенсивного економічного освоєння, де ще не здійснений процес формування постійного складу населення.

3. Раціоналізація напрямків і масштабів територіального переміщення населення з метою досягнення раціональних співвідношень у джерелах демографічної динаміки [3, с. 285].

Міграційна політика є комплексом заходів, які відносяться до сфери державного управління, і включають процес прийняття рішень, який врегульовано правовими нормами, контрольований представницькою владою і спрямований на впорядкування міграційних процесів.

Виходячи з аналізу форм і засобів, необхідно підкреслити, що міграційна політика є сукупною частиною напрямків зовнішньополітичної, економічної, демографічної, соціально-інтеграційної, соціально-культурної, правової та іншої діяльності держави.

До основних функцій державної міграційної політики міграційної політики відносять такі:

1. Функція регулювання міграційних процесів, бо міграційна політика здійснює комплексний вплив на міграційні потоки з метою їхнього упорядкування, через створення відповідних соціально-економічних умов, прийняття законів і підзаконних актів, з метою дотримання внутрішньополітичних інтересів України, а у зовнішньополітичній сфері – за допомогою двосторонніх і багатосторонніх договорів – урегулювання загальних проблем міграції у світі.

2. Функція раціоналізації протиріч, що виникають, яка реалізується через пошук консенсусних рішень

у конфліктних ситуаціях, що виявляються у зменшенні соціальної напруженості серед різних категорій мігрантів при дотриманні державних інтересів України.

3. Інтегративна функція державної міграційної політики. У внутрішньополітичному аспекті здійснюється через процес включення змушених мігрантів в українське суспільство, охоплюючи одержання ними громадянства України, а також сприяння в облаштованості на новому місці проживання, створення робочих місць, іншої соціальної підтримки. У зовнішньополітичному аспекті інтегративна функція державної міграційної політики здійснюється через співробітництво з окремими державами, міжнародними урядовими і неурядовими організаціями, фондами з метою захисту прав мігрантів, а також запобігання і припинення нелегальної міграції.

Функція мобілізації людських ресурсів державної міграційної політики є втіленням соціальної динаміки. Дана функція дозволяє використовувати міграційну політику як важливий чинник у відновленні соціуму.

Через високий рівень безробіття в Україні та відсутність чи недієвість чинних міждержавних угод про взаємне працевлаштування українці змушені звертатися до комерційних структур, які провадять посередницьку діяльність із працевлаштування за кордоном. Такі структури не несуть правової відповідальності за невиконання своїх зобов’язань. Канали нелегальної міграції активно використовуються транскордонною злочинністю для торгівлі людьми, контрабанди наркотиків і зброї. Зростання обсягів нелегальної міграції в Україні сприяє погіршенню загальної криміногенної ситуації.

У 2001 р. Верховною Радою України прийнято Закони України “Про громадянство”, “Про імміграцію”, “Про біженців”. У січні 2002 р. Україна приєдналася до Конвенції і Протоколу ООН про статус біженців. Кабінет Міністрів України затвердив Програму регулювання міграційних процесів, розроблену Державним комітетом України у справах національностей і міграції за участю зацікавлених міністерств і відомств. Стратегічними завданнями цієї програми стали такі: завершення формування нормативно-правової бази з питань міграції, визначення концепції створення скоординованого адміністративного механізму державного регулювання міграційних процесів і забезпечення його впровадження й ефективного функціонування, забезпечення захисту прав осіб, яким надано статус біженців чи притулок в Україні, сприяння процесу репатріації в Україну вихідців з України та їхніх нащадків, створення правових і соціально-економічних засад регулювання трудової міграції, розвиток міжнародного співробітництва у сфері міграції.

Формалізована співпраця України з ЄС у сфері міграції розпочалася з середини 1990-х рр. з початком переговорів про укладення угоди про співробітництво (1994 р.). Проте, якщо вважати за європейські стандарти основні міжнародні норми з прав людини, прийняті в ЄС, то свобода пересування та право на громадянство, недискримінація та захист біженців тощо були орієнтирами уже для перших кроків формування міграційного законодавства України одразу після здобуття незалежності. Конкретна співпраця з ЄС щодо міграційних питань розвивалася за трьома основними напрямами. По-перше, Україна, як країна походження численних трудових мігрантів, докладала зусиль до досягнення з зарубіжними державами домовленостей щодо працевлаштування та соціального захисту працівників-мігрантів. Відповідні угоди укладалися на двосторонньому рівні80. По-друге, Європейський союз, зацікавленій в контрольованій міграції на свою територію та гарантіях внутрішньої безпеки, надавав Україні допомогу у розбудові інфраструктури охорони кордону та запобігання нелегальній міграції. По-третє, постійна взаємодія відбувалася по лінії забезпечення свободи пересування територією Євросоюзу для українців, умовою чого було підвищення спроможності держави ефективно регулювати міграційні процеси. Таким чином, співпраця з ЄС у міграційній сфері не лише була важливим напрямом міграційної політики держави, а й вимагала її динамічного розвитку.

Новим етапом співробітництва між Україною та ЄС після розширення Євросоюзу, у т.ч. за рахунок суміжних з Україною держав, та запровадження політики сусідства було погодження у лютому 2005 р. спільного плану дій, в якому було встановлено перелік пріоритетів співпраці як в рамках, так і поза рамками УПС. Серед них переговори щодо спрощення візового режиму між Україною та ЄС, угоди про реадмісію. Сторони також вважали пріоритетним сприяння діалогу з питань працевлаштування та забезпечення недискримінаційного ставлення до працівників-мігрантів, повну імплементацію зобов’язань, передбачених щодо цього в УПС. У рамках реалізації цього плану у червні 2007 р. підписано угоди між Україною та ЄС про спрощення візового режиму та про реадмісію (набули чинності з січня 2008 р.). Угода про спрощення оформлення віз83 передбачала уніфікацію порядку видачі віз українським громадянам консульськими установами держав-членів ЄС, зменшення кількості необхідних для цього документів. Було спрощено критерії видачі багаторазових віз для близьких родичів громадян країн ЄС, водіїв вантажівок, бізнесменів, студентів, журналістів, членів офіційних делегацій. Скасовано візові вимоги для власників дипломатичних паспортів. Вартість Шенгенської візи закріплено на рівні 35 євро. Право на безоплатне отримання віз набули 14 категорій українських громадян, зокрема, студенти, пенсіонери, інваліди, журналісти. З метою моніторингу виконання положень Угоди було створено Спільний комітет експертів. Принципово, що у преамбулі угоди було зафіксовано перспективу запровадження взаємного безвізового режиму поїздок громадян.

Відповідно до Порядку денного асоціації, міграційні питання знайшли відображення в кількох статтях проекту Угоди про асоціацію з ЄС90, зокрема, в її політичній частині, підписаній в березні 2014 р. Так, сторони підтвердили важливість спільного управління міграційними потоками та всеохоплюючого діалогу у цій сфері, який має ґрунтуватися на основоположних принципах солідарності, взаємної довіри, спільної відповідальності та партнерства. Співробітництво буде зосереджено на: подоланні причин виникнення міграції; запровадженні ефективної та превентивної політики щодо боротьби з нелегальною міграцією та торгівлею людьми; реалізації Конвенції ООН 1951 року та Протоколу 1967 року щодо статусу біженців та забезпечення поваги принципу «невислання»; забезпеченні гідного поводження та інтеграції іноземців, які проживають на законних підставах; подальшому розвитку оперативних заходів у сфері управління кордонами. Останнє може включати навчання, обмін досвідом та, у разі потреби, обмін офіцерами зв’язку. Зусилля Сторін у цій сфері будуть спрямовані на ефективну імплементацію принципу інтегрованого управління кордонами, посилення рівня безпеки документів; розвиток ефективної політики повернення. В Угоді про асоціацію також зазначено, що ставлення до працівників-громадян України, які законно працевлаштовані на території держави-члена ЄС, має бути вільним від будь-якої дискримінації стосовно умов праці, винагороди або звільнення, порівняно з громадянами цієї держави-члена. Таке ж ставлення зобов’язана забезпечити і Україна щодо працівників, які є громадянами країн ЄС.

Відповідно до Угоди про асоціацію, існуючі можливості доступу до зайнятості для українських працівників, надані державами-членами згідно із двосторонніми договорами, мають бути збережені та, у разі можливості, покращені. Водночас, інші держави-члени повинні вивчити можливість укладання подібних договорів. Можливим є також надання більш сприятливих положень у доступі до професійного навчання. Підтверджуючи свою рішучість щодо виконання угод про реадмісію та спрощення оформлення віз, Сторони висловили в Угоді свій намір досягти посилення мобільності громадян і подальшого прогресу у візовому діалозі. Вони зобов’язалися вжити послідовних кроків до встановлення безвізового режиму після створення умов для добре керованого і безпечного 89 Порядок денний асоціації Україна - ЄС для підготовки та сприяння імплементації Угоди про асоціацію.

У наступні роки ситуація дещо зрушилася з місця. Наприкінці 2010 р. було створено Державну міграційну службу, тобто центральний орган виконавчої влади у сфері міграції. Впродовж 2011 р. прийнято Концепцію державної міграційної політики України, низку міграційних законів, розпоряджень Уряду. Хронологія прийняття важливих нововведень, що безуспішно дискутувалися роками, дає підстави припустити, що основний спонукальний мотив таких дій був обумовлений зовнішнім чинником. Адже реформування міграційної сфери помітно активізувалося лише після того, як на саміті Україна-ЄС у листопаді 2010 р. Україні було надано План дій з лібералізації візового режиму 92. На першому етапі виконання Плану було передбачено «схвалення національної стратегії управління міграцією», що й було реалізовано затвердженням Президентом Концепції державної міграційної політики України93, а згодом і Плану заходів з її реалізації 94. План дій також націлював Україну на створення ефективної інституційної структури з управління міграціями, чому, вочевидь, великою мірою завдячує своїм виникненням Державна міграційна служба. Крім того, у відповідності до нового Закону України «Про зайнятість населення»95 в Україні з’явився «центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері занятості населення та трудової міграції», яким мала стати реорганізована державна служба зайнятості. У Плані також зверталася увага на необхідність удосконалення правил в’їзду і перебування іммігрантів, боротьбу з нелегальною міграцією, включаючи процедури повернення, права осіб, які підлягають поверненню, умови їх утримання тощо. Відповіддю на цю вимогу було прийняття нової редакції Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» 96

Таким чином, завдяки зусиллям, спрямованим на реалізацію Плану дій, наданого ЄС, було досягнуто очевидний прогрес у сфері регулювання міграційних процесів в Україні. Разом з тим, виконання низки положень Плану подекуди виглядало лише формальним. Найочевидніший приклад – згаданий вище План заходів з інтеграції мігрантів в українське суспільство, який практично не передбачав конкретної діяльності з реінтеграції мігрантів-повертанців, до чого закликав ЄС. Проте найсерйозніші зауваження викликає ключовий серед прийнятих останніми роками документів, а саме, Концепція державної міграційної політики України.

Вона мала б озброїти владу та громадськість чіткими орієнтирами в царині міграції, сформулювати стратегічні довгострокові цілі, тактичні короткотермінові завдання, вказати якими засобами, в які строки та за рахунок яких ресурсів вони мають бути досягнуті. Однак, Концепція, яку отримала Україна, скоріше нагадує зведений план заходів різних міністерств та відомств, ніж документ стратегічного характеру. В ній відсутня загальна ідея, немає визначення специфіки міграційної ситуації в Україні і обумовлених нею викликів, залишаються незрозумілими цілі, які держава передбачає досягти засобами міграційної політики. Немає в Концепції й зв’язку міграційної політики з іншими сферами діяльності держави, у т.ч. з тими, які мають ключове значення, а саме, стратегією соціально-економічного та демографічного розвитку. Вади Концепції державної міграційної політики України було закладено уже самим процесом її підготовки. Документ, підписаний Президентом, був лише доопрацьованим Міністерством юстиції варіантом проекту, який неодноразово виносився в парламент і був ним відхилений. До його підготовки вчені, експерти, представники громадськості не залучалися, широкого громадського обговорення не було. В результаті, замість того, щоб стати дороговказом для суспільства, Концепція іноді навпаки, сприяє його дезорієнтації. Наприклад, серед стратегічних напрямів реалізації міграційної політики знаходимо «створення сприятливих умов та механізмів для повернення в Україну громадян України, які постійно проживають на території інших держав». З цього випливає, що однозначно важлива теза про сприяння поверненню не стосується ні працівників-мігрантів, оскільки

Упродовж останніх п’ятнадцяти років міграційна політика Євросоюзу суттєво змінилася і набула нового змісту. Колишні неформалізовані міжурядові контакти еволюціонували у повноцінний законодавчий блок співтовариства, вагому частину аcquis communautaire. Це відбулося внаслідок об’єктивної потреби у виробленні спільних підходів до регулювання міграційними процесами, як внаслідок їх інтенсифікації і всередині, і з-поза меж співтовариства, так і в контексті поглиблення європейської інтеграції як такої. На думку багатьох експертів, після набуття чинності Амстердамською угодою міграційна політика євроспільноти стала одним з найбільш очевидних здобутків її інтеграції.

Після 1999 р. було реалізовано три п’ятирічні програми, виконання яких дало змогу значно просунутися до забезпечення більшої відкритості та безпеки Європи, інтенсифікувати внутрішньо європейську мобільність, посилити охорону зовнішнього кордону, виробити стандарти прийому іммігрантів та біженців з третіх країн, поглибити солідарність держав-членів та розвинути співпрацю ЄС з країнами походження мігрантів. Важливо зазначити, що крім розробки і прийняття законодавства, створення спеціалізованих інституцій та фінансових інструментів, накопичено також спільний досвід практичної діяльності, проведено численні багатосторонні операції, налагоджено обмін інформацією, навчання службовців за погодженими програмами тощо. Разом з тим, процес формування міграційної політики ЄС не був ні простим, ні однозначно поступальним. Рішення у сфері міграції завжди були у центрі суспільних дебатів і на національному, і на загальноєвропейському рівнях, оскільки належали до політично чутливих, повинні були враховувати широкий спектр питань безпеки, захисту прав людини та внутрішньо європейської солідарності і взаємодопомоги.

Труднощі виникали і щодо імплементації цих рішень, їхньої інтерпретації в різних державах та можливостей фактичного виконання. Попри посилення значення загальноєвропейських інституцій у формуванні міграційної політики, особливо після набуття чинності Лісабонською угодою, важливі питання у сфері міграції залишалися у компетенції національних урядів. Попри це, єдність політичних підходів до регулювання міграційних процесів забезпечується спільними для всіх країн-членів базовими принципами ЄС, спрямованим на забезпечення прав людини, демократії, верховенства права. Вплив міграційної політики ЄС на Україну спостерігався в кількох аспектах. По- перше, політика Євросоюзу щодо віз та кордонів, протидії нелегальній міграції, заохочення імміграції фахівців та студентів, захисту прав мігрантів тощо була вагомим чинником динаміки міграційних переміщень населення України.

Стрімке зростання транскордонної мобільності українців, переорієнтація на європейські країни значної частини трудових мігрантів, збільшення чисельності молоді, що навчається в Європі, відплив за кордон представників певних професій є, вочевидь, її результатом. По-друге, прагнення України після здобуття незалежності побудувати демократичну, відкриту до світу державу на основі загальноприйнятих в Європі принципів поваги до прав людини об’єктивно обумовило формування міграційної політики на тих же засадах, що застосовані в ЄС, зробило можливим широке використання досвіду, накопиченого в Європі у сфері регулювання міграційних процесів. По-третє, зовнішньополітичний вектор міграційної політики ЄС забезпечив поступальний розвиток співпраці з Україною у міграційній сфері, надання їй конкретної технічної, фінансової, інформаційної допомоги з метою посилення спроможності держави регулювати міграційні процеси, що помітно сприяло розробці міграційного законодавства, розбудові відповідних органів виконавчої влади.

Найбільш очевидно вплив ЄС на розвиток міграційної політики України проявився у зв’язку з лібералізацією візового режиму. Разом з тим, співпраця України з ЄС в сфері міграції страждала на певну фрагментарність і формальність, що, власне, роками було характерно для всього спектру відносин, спрямованих на євроінтеграцію. Причинами такої ситуації, крім загальної непослідовності євро інтеграційних зусиль, була відсутність чіткого розуміння національних пріоритетів щодо міграції, у зв’язку з чим напрями співпраці здебільшого визначалися ЄС в односторонньому порядку, слабке інституційне забезпечення міграційної політики, що перешкоджало успішному використанню наявних європейських інструментів для поглиблення співробітництва, зокрема Східного партнерства.

Не знайшли належного врахування міграційні процеси й в ході підготовки угоди про асоціацію. За таких умов, а також враховуючи перспективу відміни візового режиму для українців, поглиблення різноманітних зв’язків з країнами ЄС в результаті асоціації, що невідворотно активізує транскордонну мобільність населення в західному напрямку, а також необхідність імплементації аcquis communautaire в ході подальшої інтеграції України з ЄС, вивчення, врахування і використання напрацювань ЄС з міграційної політики видається вкрай актуальним. З цією метою можна запропонувати:

- При укладенні угоди про асоціацію між Україною та ЄС наполягати на розширенні блоку питань, присвячених міжнародній мобільності та захистові інтересів мігрантів, зокрема, в сфері соціального забезпечення.

Ширше використовувати можливості співпраці в міграційній сфері, які надаються іншими політичними інструментами ЄС, зокрема, партнерством щодо мобільності.

- Порушувати перед європейськими партнерами питання розробки та впровадження за підтримки ЄС спільних проектів щодо сприяння поверненню українських трудових та освітніх мігрантів на батьківщину. - Ініціювати розвиток циркулярної моделі міграції між Україною та країнами ЄС, спільно розробляти механізми її запровадження.

- Враховувати напрацювання ЄС при розробці законодавчих документів у міграційні сфері, здійснювати оцінку поданих законопроектів на відповідність базовим принципам міграційної політики ЄС. Скориставшись з досвіду європейських країн посилити використання в інтересах розвитку навчальної міграції в Україну, зокрема, розширити можливості працевлаштування іноземних випускників українських навчальних закладів за отриманою під час навчання спеціальністю, а також можливості часткової зайнятості в період навчання.

- Враховуючи досвід формування європейського законодавства звернути увагу на забезпечення належних стандартів прийому біженців, задоволення специфічних потреб особливо вразливих груп вимушених мігрантів, зокрема дітей без супроводу, жінок, жертв тортур.

- В руслі загальноєвропейської політичних тенденцій звернути особливу увагу на необхідність розробки та впровадження дієвих заходів з інтеграції мігрантів в українське суспільство, реінтеграції громадян, які повертаються на Батьківщину.

- У відомствах, відповідальних за реалізацію міграційної політики України, активізувати роботу з вивчення, врахування, оцінки результативності імплементації до українського законодавства аcquis communautaire в сфері міграції. Оскільки в Україні міграційні питання належать до компетенції низки державних органів, створити міжвідомчу робочу групу для координації такої діяльності.

- Організувати вивчення співробітниками відомств, задіяних в реалізації міграційної політики, аcquis communautaire в сфері міграції, у т.ч. і з залученням фахівців з країн Європи.

- Керуючись європейським досвідом, при підготовці політичних рішень у сфері міграції започаткувати практику широких громадських обговорень, активного залучення до них неурядових організацій та експертного середовища.

- У консульських представництвах України в державах ЄС, де перебуває значна кількість працівників-мігрантів, запровадити посаду дипломата, до компетенції якого віднести вивчення ситуації, в якій перебувають мігранти, надання їм допомоги, а також відслідкування динаміки міграційних переміщень, підготовки та імплементації законодавства в сфері міграції, реакції громадськості на відповідні питання.

- Активізувати наукові дослідження в сфері міграції, зокрема, порівняльний аналіз розвитку міграційної політики України та європейських країн, спільної міграційної політики ЄС. - Ці та інші пропозиції врахувати при перегляді Концепції державної міграційної політики України, доопрацювання якої видається необхідним з огляду на нову політичну обстановку та перспективи євроінтеграції України.

Дата добавления: 2017-02-01; Просмотров: 144; Нарушение авторских прав?; Мы поможем в написании вашей работы!