Визначення предмету державного управління

Управління

Еволюція дослідження предмету державного

Суттєвими характеристиками будь-якої науки є її предмет (зміст), соціальні функції (призначення) і метод (методи), а також її місце у системі наук і взаємозв'язок з ними. Постановка питання про предмет науки має сенс годі, коли за системою тих чи інших знань визнається статус науки, тобто такої теорії, в якій знаходять відображення закономірності реальної дійсності процесів, розроблені загальні поняття (категорії), сформовані принципи застосування знань (використання закономірностей) у практичній діяльності.

Поняття, закономірності, принципи, які відображають об'єктивно існуюче державне управління, - це одночасно і зміст теорії управління і предмет цієї учбової дисципліни.

Як самостійна галузь знань, управління бере свій початок у сивій давнині. У Стародавній Греції існувала наука про управління державою, яка визначала правила управління, ідеальні завдання держави. "Природність" управління для багатьох античних мислителів була очевидною, але питання про те, хто повинен управляти державою, про форми і механізми цього управління та інші проблеми державного адміністрування, вирішувалися по-різному. Управління здавна було інтегроване у життя суспільства, тому воно як універсальна теорія існувало завжди, здійснюючи пошук своєї оптимальної форми.

Значний вплив на управлінську науку справили погляди Платона, Сократа, Макіавеллі, Монтеск'є, Гоббса, Локка, Дідро, Руссо, Канта, Гегеля, Токвіла. Класиками теорії управління стали такі дослідники новітнього часу, як Вудро Вільсон, Макс Вебер, Фредерік Тейлор, Честер Бернард, Леонард Байт, Дуайт Валдо, Отто Майєр. У наш час продовжують наукові пошуки Глен Райт, Бернар Гурне, Наомі Лінн, Фелікс Нігроу, Річард Стільман, Клаус Коніг, Бернард Беккер та ін.

При дослідженні предмету і методу державного управління як науки автор керується уївома засадничими моментами: по-перше, державне управління як наукова дисципліна, її предмет і метод у зарубіжній науці остаточно визначилися лише у другій половині XX ст., а у національній -ще тільки визначаються; по-друге, українські дослідники державного управління у своїх працях широко використовують наукові здобутки і методологію зарубіжних вчених, яких сучасна управлінська наука відносить до основоположників цієї наукової дисципліни. Тому ця тема не тільки з'ясовує предмет державного управління як сфери людської діяльності, але й наводить визначення і розкриває зміст основних парадигм світової адміністративно-управлінської науки.

Незважаючи на давню історію, державне управління в сучасному розумінні - це здобуток новітнього часу. Воно виникло на певному етапі людської цивілізації, в час становлення індустріального демократичного суспільства, коли зародилися нетрадиційні нові стосунки між людьми. У цих умовах демократія стає адекватною формою організації суспільно-політичного життя і вимагає наукового обгрунтування світових досягнень управлінської думки. Саме конкурентне суспільство породжує попит на адміністративно-управлінську науку, створюючи оптимальні умови для її розвитку. Адже досвіду і навиків, логіки і мистецтва керівництва вже недостатньо для ефективного управління соціально-економічними процесами і явищами. Потрібен науковий підхід до організації роботи апарату державного управління.

Наукові основи державного управління - це система наукових знань про управління державним механізмом, які складають теоретичну і методологічну базу практики адміністрування. Це система знань про структуру, установу, функції, методи, техніку, культуру управління та їх закономірності. Кожна з складових державного управління прямо чи опосередковано є предметом суспільних наук, оскільки практична реалізація висновків цих наук, їх розвиток в умовах цивілізованого соціуму зумовлені саме соціальними потребами, так чи інакше пов'язаними з управлінням державою.

Щодо політичних, історичних, економічних наук, філософії людського буття, соціальної психології та деяких інших, то їхній предмет безпосередньо пов'язаний з управлінням. У цьому плані державне управління є феномен, що інтегрує всі суспільні науки в певну цілісну

систему. Американський професор Глен Райт розрізняє два підходи у визначенні предмета державного управління: американський та європейський. Перший - менш чіткий, але відкриває шлях для багатодисциплінарного методу вивчення державного управління (економіки, організації, системології, кібернетики, психології, соціології та ін.), сфокусованого на процесах і функціях управління. Це пояснюється історією розвитку цього методу в США, яка охоплює сто останніх років. Модель, яку застосовують до американського підходу, грунтується на перевазі методів господарського управління, де основою ухвалення управлінських рішень є раціональність і економічна доцільність. Як приклад американського розуміння державного управління можна навести таке визначення: "Традиційно, державне управління вважають виконавчим аспектом урядування. Воно нібито складається з усіх тих видів діяльності, які потрібні для здійснення курсу вибраних посадових осіб, а також діяльності, яка асоціюється з розвитком цих курсів".²⁴

Навчальний курс тут базується на застосуванні теорії до практики, причому основна увага зосереджується на діях державного управління в реальному світі. Цей досвід застосовується у навчальному процесі за допомогою предметного методу навчання та інших методик, таких як: ділові ігри, групові проекти та моделювання ситуацій. Метод предметного навчання - це здебільшого діалог між викладачем і студентами, і що ще важливіше, між самими студентами. Лекції викладача складають лише незначну частину навчального часу. Предметний метод також ефективно застосовують при навчанні менеджменту, яке має бути орієнтоване на розв'язання проблем для розвитку навичок мислення, необхідних менеджеру.

Європейський підхід грунтується на більш давній, заснованій на праві традиції, яка визначає вивчення державного управління як галузі юридичної (правової) науки. Найбільш характерними є тут законодавство і погляди французьких і німецьких науковців і практиків у цій сфері діяльності. У Франції одним з перших, хто вжив термін "державне управління" був Олександр Вів'єн, праця якого "Нариси про адміністрацію" вийшла друком у 1845 році. У своїх поглядах він протиставив науку державного управління адміністративному праву, вичленивши її з останнього, що стало новим словом на той час. Наука державного управління, на його думку, покликана вивчати адміністрацію у її взаємозв'язках з державою, а адміністративне право повинне вивчати адміністрацію у її взаємозв'язках з приватними особами.

Німецькі юристи, аналізуючи державне управління, традиційно розуміють його як адміністративну діяльність, що чітко регламентована законом. Один із засновників і класик німецького адміністративного права

²⁴ Райт Г Державне управління - К.. Основи. 1994 - С. 10.

Отто Майєр у своїх працях обгрунтував теорію правової держави (rechtsstaat), тобто державу, в якій править закон, яка визнає ідею верховенства права, і в якій належним чином існує впорядковане адміністративне право, яке визначає зміст і межі державного управління.

Таким чином, у європейському розумінні дається точне визначення предмета державного управління. Це пояснюється тривалим асоціюванням громадської служби в Європі зі здійсненням законів та невтручанням у політичні процеси. Державні службовці Європи дотримуються жорсткішого розмежування управлінської діяльності й політики. Навчальний метод грунтується на традиційному лекційному підході. Основний акцент робиться на засвоєнні правових знань. Саме знання закону та застосування юридичних норм створює основу ухвалення рішень європейськими державними службовцями.

Отже, якщо у європейському підході перевага надається теоретичному навчанню перед практичними методами з наголосом правових знань, то в американському, навпаки, переважає підхід розв'язання проблем, заснований на багато дисциплінарній основі. Обидва підходи є пристосованими до відповідних політичних, економічних і соціальних умов.

Комплексне вивчення проблем державного управління в Україні до недавнього часу було майже відсутнє. Правовий аспект управління був монополією юридичної науки, яка торкалася лише нормативних аспектів роботи адміністративних органів, проблем судової практики, не ставлячи собі за мету дослідження конкретної діяльності апарату державного управління. Так, Г.Туманов стверджував, що "ядром предмету теорії державного управління є його правовий аспект і відповідно врегульовані... переважно адміністративним правом управлінські відносини".²⁵

Діяльність політичних інститутів (вивчення центральних і місцевих органів управління, урядових структур, аналіз притаманних їм функцій,"а також соціальних сил, які утворюють ці інститути) була цариною політичних наук. Власне управлінська наука здебільшого зводилася лише до "управління соціалістичним виробництвом" з явно переважаючим економічним наголосом чи до "наукового управління" як підпорядкованого поняття, що витікає із наукового партійного керівництва. Так, радянський спеціаліст управління О.Бєлих наголошував: "Ніяк не можна погодитися з ідеєю створення управління "усіма сферами суспільного життя" у той час, коли існує ціла система марксистсько-ленінських наук... "Марксизм-ленінізм - єдина справжня наукова теорія суспільства і загальна наука управління суспільними процесами".²⁶ Марксистсько-ленінське вчення трактувало державне управління як

^!5 Туманов Г. А. Об основаниях, содержании и перспективах теории государственного управления // Сов. гос. и право. - 1980 - № 1 - С 23-29

²⁶ MaDTaHVC Р В СОЧИЯТТЬНПР уппнрпрннр Т^япгч-ї ы ^згтопоч., г,~т,„~.,. ~ \Л \х --------ИГ-ІГ,™^ ^. ~

функцію класового панування і придушення. "Радянське державне управління, - наголошував академік А.Вишинський, - це здійснення завдань диктатури пролетаріату, це реалізація волі радянського народу"." На основі таких тверджень робиться відповідний висновок - "партія здійснює керівництво, а держава і всі згадані і незгадані органи і організації управляють, знаходячись під партійним керівництвом... Роль Комуністичної партії полягає в тому, що вона керує державою, громадськими організаціями і через них - усіма процесами будівництва соціалізму і комунізму".²⁸

Разом з тим, слід відзначити праці радянських вчених А.Гастєва, П.Керженцева, Н.Вітке, Є.Розміровича, навколо яких у 20-ті роки формувалися перші школи управління. Вже в той час вони перейшли від критичного аналізу зарубіжних вчених до власних позитивних узагальнень, передбачивши деякі сучасні тенденції розвитку науки управління.

У науці радянського адміністративного права колишнього СРСР, яка значною мірою монополізувала в той період дослідження питань державного управління і навіть включила їх у свій предмет, останнє розумілося як "підзаконна виконавча і розпорядча діяльність підконтрольних Радам народних депутатів органів державного управління, яка полягає в практичному виконанні радянських законів у процесі повсякденного і безпосереднього керівництва господарським, соціально-культурним і адміністративно-політичним будівництвом".²⁹

В одній з перших ґрунтовних монографій, присвячених науковим основам державного управління, яка була написана великим колективом провідних радянських вчених, державне управління визначалось як "організуюча робота державних органів, скерована на об'єднання зусиль громадян, державних органів, установ, підприємств і організацій для вирішення завдань економічного, соціально-культурного і адміністративно-політичного характеру".³¹¹ Один з корифеїв науки адміністративного права професор О.Є.Луньов, який значну частину своїх наукових досліджень присвятив питанням державного управління в Радянському Союзі, під останнім розумів "організаторську виконавчо-розпорядчу діяльність державних органів".³¹

Саме таке розуміння змісту державного управління, яке стало в радянській науці традиційним і загальноприйнятим, простежується від першого підручника з радянського адміністративного права, виданого у Москві у 1938 році, практично у всіх авторських та колективних

²⁷ Вышинский А Я Основные задачи науки советского социалистического права // Вопросы теории

государства и права - М 1949 - С 92

~* Мартанус Р.В. Социальное управление Кадры и кадровая политика. - С 9

" Советское административное право Учебник /Под ред. Ю М Козлова. - М Юрид. лит., 1985. - С.16.

³⁰ Научные основы государственного управления в СССР - М: Наука 1968 - С. 18

³¹ Лунев А Е. Теоретические проблемы государственного управления. - М Наука. 1974 -С 8

монографіях і аж до останнього підручника, виданого за часів колишнього СРСР у 1990 році. Саме так, в загальних рисах розуміли зміст адміністративно-правових відносин провідні вчені-адміністратори радянського періоду (С.С.Студенікін, Ю.М.Козлов, Ю.О.Тихомиров, Г.В.Атаманчук, Ц.Я.Ямпольська, В.М.Манохін, Н.Г.Саліщева, Б.М.Лазарев, М.І.Піскотін та інші), які у своїх працях розвинули теорію радянського державного управління, в основі якої лежала модель адміністративно-командної системи управління.

Лише в останні роки незалежної України становище у цій галузі кардинально змінилося. З'явилось усвідомлення розгляду проблеми державного управління як окремої дисципліни, відмінної від публічного права, політології, політекономії - науки управління суспільством, або адміністративно-управлінської науки. Подібне визнання є новим для України, як і для переважаючої більшості країн колишнього соціалістичного табору, на відміну від Сполучених Штатів Америки та країн Західної Європи, де державне управління давно стало повноцінною науковою галуззю. Після закінчення Першої світової війни наукові дослідження механізмів управління дістали бурхливого розвитку в США, а у 50-х роках - у країнах Європи. У результаті цього були створені дослідницькі центри, а наука управління посіла офіційне місце у програмах правничих факультетів та інститутів політології. Разом із розвитком різноманітних теорій виникли питання прикладного характеру та необхідність їх вивчення. У зв'язку з цим у 1960 році в США паралельно з підйомом урядової активності запроваджується навчальна програма М.Р.А. (магістр державного управління). Поряд з іншими критеріями цей процес вимагав управлінської майстерності та методичних знань більшою мірою, ніж політичні науки, які до цього забезпечували ступені майстрів у державному секторі. Саме в цей період чітко визначився термін "державне управління", що означав активне та ефективне управління в урядових організаціях, на відміну від попереднього розуміння його як політичної діяльності чи виконання суто адміністративної ролі.

Початок предмета державного управління в Америці поклала розвідка "Дослідження управління" Вудро Вільсона, написана у 1887 році, майже через сто років після заснування системи врядування США. У ній дається визначення й окреслюється сфера галузі державного управління. Ось як Вільсон описував управління: "Галузь управління - це галузь бізнесу. В ній немає поквапливості й боротьби політики, вона в більшості моментів стоїть на_віть поза спірним грунтом конституційних досліджень. Мета адміністративного дослідження - врятувати методи керівництва від плутанини та високої ціни емпіричного досліду й підвести під них міцні підвалини стабільного принципу"." Він вважав управління продовженням

32 ЧпІІтяп RirhavH I Public Administration: Concents and Cases. 5-th edition. 1992. Boston. Du>.10-11.

науки політики, розмежувавши все-таки політику і управління, зосередив увагу на визначенні основних функцій державних органів і службовців. Політологія розкривала завдання держави, а наука управління - засоби виконання цих завдань. Зосередження державного управління Вільсон шукав у сфері бізнесу та методах управління ним. У кінці XIX ст. перед професією управлінця стояло завдання максимального збільшення прибутків, а також управління людськими і фінансовими ресурсами в найбільш ефективний і продуктивний спосіб. Фактично економія й ефективність стали головними напрямами діяльності уряду США на початку XX ст. Управління фінансовими і людськими ресурсами стає бізнесовим менеджментом. Підсумовуючи головні положення позиції В.Вільсона, можна зробити висновок, що він уявляв собі управління як розвинену науку, відмежовану від політики, з наголосом на економічності й ефективності управління - державне управління має грунтуватися не лише на прагматико-фінансовій (бізнесовій) основі.

Ідею визначення, що спирається на економічний підхід управління, зустрічаємо у підручнику Dimock and Fox: "Державне управління - це виробництво товарів і послуг для вдоволення потреб громадян -споживачів"." Така дефініція, на нашу думку, не залишає місця для політичних, правових, організаційних аспектів, які можуть бути частиною державного управління.

Концепція управлінської науки Вільсона у подальшому зазнала певних змін. З'явились альтернативи цим ідеям, які зрештою призвели до заперечення деяких з вільсонівських концепцій. Як, наприклад, розмежування політики й управління.

Еволюція поняття державного управління стає очевидною в 50-х роках. У підручнику "Вступ до вивчення державного управління" Леонарда Байта (1955 р.) з'являється новий розділ "Політика й управління", який спростував вільсонівську позицію розмежування політики і управління. Ця аргументація грунтується на еволюції держави і, відповідно, на фундаментальній зміні призначення уряду та його ролі у суспільстві. Якщо перші сто років американський уряд був обмежений у своїх діях, то з початку XX ст. унаслідок розширення ролі держави відповідно розширилися і його функції. Активність політичних і соціальних груп вимагала адекватної управлінської реакції на запити та координацію їхніх інтересів з боку урядових структур. Так, уряд поступово стає головним центром інтересів різних суспільних груп. Звідси випливає безпосередній зв'язок управління з політикою. Підсумовуючи, Байт робить висновок: "Отож твердження, що політика й управління - це окремі й

^3J Райт Г Державне управління.- С. 10.

автономні структури чи процеси в американській системі, очевидно хибне".³⁴

Взагалі політика (грецьке politika - мистецтво управління державою) і державне управління є надзвичайно близькі і пов'язані між собою явища. Більше того, державне управління є однією з найважливіших частин внутрішньої політики держави. Політика є державно-правовим вираженням відношення перебуваючого при владі класу, соціальної групи, нації до інших класів, соціальних груп, націй з приводу утримання і використання влади. А державне управління є засобом упорядкування взаємовідносин між класами, соціальними групами, націями, за допомогою якого реалізується політика. Саме політичним шляхом визначається система органів державної виконавчої влади, система управління, встановлюються її головні засади (принципи) та характерні риси. Ось чому деякі вчені відзначають тісний зв'язок політики і державного управління. Так, С.Алєксєєв зазначає, що питання державного управління - це завжди питання політичної влади, політики, функціонування політичної системи.³⁵ На думку А.Луньова, в теорії державного управління не викликає сумніву положення про те, що "державне управління носить політичний характер".³⁶ Навіть ті вчені, які не поділять такої точки зору, вважаючи її односторонньою, через те, що держава виконує як політичні, так і неполітичні функції, схиляються до того, що останні набувають політичного значення.

Політика відіграє суттєву роль у визначенні загального курсу і соціальної спрямованості державного управління, реалізуючись за допомогою останнього. Тож неспроста політична і соціально-економічна невизначеність України вирішальною мірою впливала впродовж усіх років незалежності на невизначеність у системі державного управління нашої країни, відсутність єдності у підходах до її формування.

1.3.2. Особливості поняття "державне управління"

А тепер спробуємо дати ґрунтовне й вичерпне визначення державного управління. Ось одне з багатьох, дане американським вченим Феліксом Нігроу:

1. Це спільні зусилля певної групи в контексті держави.

2. Охоплює всі три гілки влади - виконавчу, законодавчу й судову, а також їхній взаємозв'язок.

3. Виконує важливу роль у формуванні державної політики, а отже, є частиною політичного процесу.

4. Істотно різниться від приватного управління.

³⁴ White L. Introduction to the Study of Public Administration, 4-th edition. 1955, p. 8.

³⁵ Алексеев С.С. Право и управление в социалистическом обществе / Сов. гос. и право. - 1973. - № 6. -С.14.

³⁶ Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. - С. 7-8

5. Тісно пов'язане з численними приватними групами й окремими індивідами в забезпеченні громадських послуг."³⁷

Варто привести у цьому зв'язку визначення державного управління, яке дав німецький соціолог Макс Вебер: "Державне управління - це конкретний вид діяльності щодо здійснення державної влади, що має функціональну та компетеційну специфіку, що відрізняє її від інших видів, форм реалізації державної влади". А англійсько-український словник термінів і понять з державного управління так визначає це поняття: "Державне управління - широке й аморфне поєднання теорії і практики, покликане сприяти кращому розумінню уряду та зміцненню його зв'язку з суспільством, яким він править, а також заохочувати державну політику, чутливішу до соціальних потреб, і запроваджувати таку адміністративну практику державних бюрократій, що спрямована головно на ефективність, продуктивність і дедалі більшою мірою на задоволення людських потреб. За матір державному управлінню править політологія; за батька -керування."³⁸

Як загальне визначення цього поняття у західному світі можна ще навести те, яке подає всесвітньовідома енциклопедія Britanika: "Державне управління - це діяльність, яка включає здійснення політики та програм урядів (виконавчої влади). Сучасне державне управління включає діяльність у визначенні політики уряду, але, в основному, має справу з плануванням, організацією, спрямуванням, координацією та контролем за урядовими діями".³⁹

У сучасних дослідженнях російських вчених чітко проявилася тенденція на відхід від розуміння державного управління як системи державних органів, що наділені відповідними владними повноваженнями командного характеру. Воно розуміється як організаційна діяльність відповідних державних органів на основі законів до більш гнучких і демократичних його форм, зокрема, як "організованого процесу керівництва, регулювання і контролю державних органів за розвитком сфер економіки і культури, інших сфер державного життя".

Таким чином, державне управління - явище універсальне і рівною мірою притаманне всім без винятку країнам. Однак, як видно з вищенаведеного, його розуміння в різних країнах є неоднаковим і значно різниться між собою. На його зміст впливають історичний та політичний досвід нації, рівень його економічного й суспільно-політичного розвитку, національні традиції, культура, ментальність та багато інших факторів.

Разом з тим, у всіх наведених тут визначеннях державного управління є те спільне, що відзначається всіма науковцями і практиками, незалежно

^і7 Kigro Felix A. and Nigro Lloyd G., Modern Public Administration. 7-th edition, 1989, New York: Harper and Row, Publishers.

^3R Англійсько-український словник термінів І понять з державного управління. - К.: Основи, 1996. -.С. 95. ³⁹ ThcKiVu, Рпг.„г1^г,»нь Rritamr-я vnl Ч Founded 1768. 15-th edition. Inc.. Chicago. 1993.-D.777.

від їх громадянства, національності чи країни їхнього перебування, і що властиво складає його суть. Найголовніше - це те, що воно являє собою владну, організуючу діяльність держави, її органів, в результаті якої виникають управлінські відносини.

Аналізуючи характерні риси державного управління, його можна визначити як багатогранну організуючу діяльність держави, яка здійснюється на основі та відповідно до чинного законодавства через практичну діяльність її органів виконавчої влади. Управлінська діяльність органів виконавчої влади, яку ми називаємо виконавчо-розпорядчою, полягає у: 1) діяльності щодо виконання законів; 2) діяльності з використання владних повноважень, наданих органу виконавчої влади чи посадовій особі (розпорядництво). Організовуючи виконання законів, суб'єкти управління розпоряджаються - видають владні акти управління, які набирають форми правових актів і є предметом дослідження як правової науки, так і науки управління.

Часто в науці і на практиці як рівноцінний замінник до терміна "управління" вживається термін "адміністрація", маючи на увазі не назву керівництва якогось органу чи організації, а сам процес здійснення управління (адміністрування). Цей термін походить від латинського "ad ministrum", що означає підпорядкування, служба. Він набув широкого поширення в усіх країнах і мовах світу, широко використовуючись в управлінській та правовій термінології. Зокрема, англійською - public administration, французькою - administration publique, іспанською administration publica. В інших мовах є свої особливості. Так, німецькою цей термін перекладається staats leitung, італійською - direzione statale. Певні особливості цей термін має у слов'янських мовах - польською sprawowanie administracji, чеською - statni rizeni, словацькою - statne riadenie. Саме тому галузь права, норми якої регулюють відносини у сфері державного управління, називається адміністративним правом.

Як уже зазначалось, у радянських умовах державне управління як наука розвивалося значною мірою в рамках науки адміністративного права, і це наклало на його розуміння і сприйняття специфічний, адміністративно-правовий відбиток. Тому в наших умовах, особливо в науковій літературі, часто можна зустріти, як управлінські відносини ототожнюються з адміністративно-правовими. А це далеко не одне й те ж. Тому слід погодитися з думкою професора Н.Р.Нижник, що "адміністративні правовідносини це лише юридична "оболонка" управлінських відносин... Врегульовані правом управлінські відносини -категорія більш містка і багата, ніж адміністративні правовідносини. Управлінські відносини об"єкт правового регулювання, а

адміністративні правовідносини - регулятори перших, їх правова форма".⁴⁰

Що ж все-таки вміщає у собі поняття "державне управління"? В 1955 році Дуйт Валдо писав у книзі "Дослідження державного управління": "Що таке державне управління? Насправді немає доброго визначення державного управління. Чи, мабуть, є короткі визначення, але немає добрих коротких пояснень".⁴¹ По суті, державне управління є поєднанням політики, права, бізнесу й економіки, а якщо розглядати весь спектр його змісту, охоплює також історію, соціологію, психологію і навіть деякі точні науки, коли йдеться про математичні методи. У широкому розумінні державне управління базується на двох першоосновах - політології та праві, а міжнародна практика, як вже зазначалося, виокремлює адміністративно-управлінську науку у спеціальну галузь знань про державу і суспільство.

Отже, державне управління • складне багатогранне явище, що охоплює численні фундаментальні та прикладні науки: технічні (прикладна математика, інформатика, технічна кібернетика, системо-техніка тощо), економічні (макро- і мікроекономіка, статистика, економетрія та ін.), природничі (гігієна праці, промислова медицина); політичні, юридичні, історичні, морально-етичні, соціологічні, організаційно-технічні, психологічні. Всі разом вони складають поняття "наука управління". Потреба у виокремленні управлінської науки визначається цілою, низкою факторів, які в сукупності визначають специфічні об'єкт і предмет, зміст, методи, закони, закономірності й тенденції нового напряму науки, а також відображають світовий досвід структурування наукової сфери. Отже, можна зробити висновок, що державне управління - це галузь науки, що складається з багатьох дисциплін, зосереджених на процесах і функціях управління і як вид діяльності держави проявляється у вигляді виконавчої та розпорядчої функцій.

Державне управління наука, що існує тільки у поєднанні теоретичного і практичного аспектів. Поєднання в науково-дослідницькій технології адміністративно-управлінського досвіду з теорією і практикою державного будівництва сприяє результативності діяльності органів державної влади. Кожна галузь знань вивчає різні види управлінської діяльності - від удосконалення праці державних службовців до розробки концептуальних напрямків розвитку державних інститутів. Тобто предмет управлінської науки можна визначити як дослідження процесу функціонування управляючих систем від їхньої низової ланки і окремого працівника до масштабів усього суспільства, а мету - як забезпечення життєздатності, саморозвитку цих об'єктів, досягнення вищого ступеню організованості, впорядкованості явищ, процесів, управлінської та іншої

⁴¹ Waldo Dwight. The Study of Public Administration. Third Edition. New York: The McMillan Company,

ефективності при мінімальних витратах часу й коштів.⁴² Отже, наукова галузь "Державне управління" має своє чітко окреслене об"єктно-предметне поле досліджень, а саме - один із основних видів людської діяльності - державне управління. Воно синтезує соціально-політичний, історичний, юридичний, економічний, психологічний підходи, не обмежуючись і не зливаючись при цьому з жодним із них.

Крім цього, "Державне управління" за змістом відрізняється від "Бізнесового управління" (Business administration) та загального "Менеджменту" (Management). Управління в бізнесі спрямоване на отримання прибутку шляхом підприємництва, тоді як державне управління - на забезпечення суспільного життя громадян в усіх його сферах, що ставить значно ширші цілі. Бізнес-управління переважно концентрується на діяльності фірми, підприємства, що дає підстави говорити про приватне (private) управління. Разом з тим, існує багато спільного у змісті форм цих видів управління. Більшість ефективних і дійових управлінських методів, технологій, способів народилися та пройшли випробування саме у бізнесовій сфері і лише згодом перейшли в систему органів державного управління. Загальні для державного і бізнесового управління аспекти охоплюються менеджментом (наприклад, теорія управління людськими ресурсами та інше). Термін "менеджмент" застосовується здебільшого до локальнообмежених людських колективів, організацій і розуміється як менш регламентоване офіційними правилами, процедурами і технологіями управління.

Отже, предметом державного управління є діяльність щодо здійснення рішень політичної влади, динаміка інститутів управління та історія, культура управління. На наш погляд, саме таке визначення дає найбільш повне уявлення про предмет державного управління як загальної міждисциплінарної самостійної наукової дисципліни, розміщеної на перетині багатьох соціальних і гуманітарних наук. Вона включає в себе теорію управління, історію державних утворень та управління в них, історію управлінської думки, науку про апарат державного управління, державну службу, форми і методи управлінської діяльності, дослідження відносин між суспільством і державними інститутами. До предмета державного управління належать також культура управління, мистецтво керування установою та ін.

Однак державне управління як наука і як навчальна дисципліна має свої відтінки. Як галузь науки державне управління охоплює філософські, історичні й теоретичні, фундаментальні дослідження проблем організації, становленння й розвитку управління суспільством, зокрема побудови й оптимального функціонування систем центральних, галузевих, територіальних та місцевих органів влади, а також державних установ.

І~

Державне управління як навчальна дисципліна дає своїм слухачам знання принципів, функцій, методів і прийомів управління, організації державного управління і державної служби, форм управлінської діяльності, державно-управлінських відносин.

Отже, державне управління як наука має загальний характер, свій предмет, категорії, свої специфічні та універсальні закони розвитку. Тому при визначенні управлінської науки ми не повинні відмежовуватися від сучасних досягнень світової адміністративно-управлінської думки. Хоча, з іншого боку, щодо ряду ключових проблем теорії управління, українська адміністративно-управлінська школа повинна здійснювати наукові розробки, які б за досконалістю вигідно відрізнялися від досліджень інших управлінських шкіл та сприяли формуванню національної науки управління. Адже ні американська, ні японська, ні французька моделі в наших умовах нереальні. Необхідно творчо підходити до світового досвіду, адже некоректно сліпо переносити на сучасний національний грунт старі і чужі знання та управлінську культуру, не врахувавши особливості конкретно-історичного стану суспільства та національного менталітету. Наприклад, у американців можна запозичити діловитість, професіоналізм, динамізм, у німців - філософію добробуту для всіх, у французів - комунікабельність, організаційну культуру, у японців' -колективізм, спільність у вирішенні проблем тощо.

Прагнення опанувати досвід минулого управління не повинне привести до ігнорування сутності управління сучасного. Творчий аналіз і усвідомлення минулого управлінського досвіду є необхідною умовою формування якісно нового сучасного державного управління. Варто погодитись у цьому розумінні із словами В.Селіванова: "Не можна створити сучасну парадигму демократичного управління в Україні без урахування як новітніх, зокрема економічних, політичних, правових і, безумовно, управлінських знань, які врахували б світові, загальнолюдські цінності, так і знань, які відбивали б національну специфіку України, менталітет українського народу. Без цього неможливий і подальший процес підготовки висококваліфікованих фахівців-управлінців саме для суверенної і демократичної України."⁴³

Глава 1.4. Метод теорії управління

Не менш важливим і взаємопов'язаним з питанням визначення предмета державного управління є питання методу адміністративно-управлінської науки. Перш ніж визначити, що таке метод науки управління, необхідно з'ясувати, що таке метод науки взагалі.

¹³ Реформування державного управління в Україні проблеми І перспективи / Наук, кер В.В Цветков -С.88

Метод - це спосіб, підхід, інструмент, яким користується певна наука для дослідження закономірностей, що становлять її предмет. Це набір різноманітних засобів, які використовуються у тій чи іншій науці і дають можливість всебічно пізнати її предмет. Тут під методом теоретичного дослідження розуміється сукупність прийомів досягнення поставленою наукою мети чи вирішення конкретного дослідницького завдання, а під методологією -- вчення про використовувану в певній науці систему методів. Таким чином, теорія управління являє власну систему наукових понять, ідей і методів їх реалізації, що збагачують практичний досвід і відображають закони процесів, тобто процесів управління. Система наукових понять, доповнених методами теоретичних досліджень, тобто їх методологією, утворює теорію управління.

1.4.1. Види методів теорії управління

Якими ж методами користується управлінська наука? В теорії управління вирізняють три групи найважливіших методів дослідження:

1) загальні методи дослідження явищ і процесів управління (іноді їх називають підходами);

2) логічні методи пізнання;

3) емпіричні методи досліджень.

До загальних методів дослідження явищ і процесів управління належать:

- соціологічний підхід відзначається тим, що управління розглядається насамперед як спільна діяльність людей. Сучасний стан державного управління характеризується зростаючим впливом соціального фактору;

- системний підхід розглядає організацію як цілісне явище, всі складові якої взаємопов'язані цілями, функціями, принципами, методами, структурами, процесами, кадрами і матеріально-технічним забезпеченням. Ця єдність взаємодіє з іншими системами, реагує на стимули середовища і завдяки зворотному зв'язкові дістає інформацію про вплив своїх реакцій, але її внутрішні зв'язки міцніші, ніж зв'язки з зовнішніми системами;

- традиційний підхід концентрує свою увагу на цілях адміністрації -сприяти ефективності (досягнення бажаних організаційних цілей) й продуктивності (досягнення цілей без зайвих затрат) та завданнях -раціоналізації та розробки ефективного зв'язку між засобами і цілями;

- комплексний підхід передбачає залучення до дослідження всієї сукупності методів відповідних наук у ході вивчення процесів державного управління, використання в процесі вивчення комплексу різних галузей наукових знань;

- історичний підхід виходить з того, що як управлінські знання, так і інститути управління, постійно удосконалюються, їх стан у кожний історичний період визначається конкретними факторами, притаманними цим періодам. Ось чому для правильної оцінки стану та визначення

напрямків розвитку науки управління необхідно знати історію та фактори, що впливають на її розвиток;

- культурологічний підхід встановлює залежність управлінської поведінки від рівня культурного середовища суспільства;

- біхевіористський підхід сформований під впливом психології і розглядає організацію передусім як соціальну систему, в якій розвиваються стосунки, конфлікти й зв"язки, що їх керівник не завжди спроможний зрозуміти й проконтролювати. На відміну від інших підходів біхевіористський погляд більше зосереджується на людях, їх взаємозв'язках та співпраці. Він наголошує на розвитку інтуїції та розуміння, які спираються на емпіричні дослідження, спонукаючи управлінців та науковців досліджувати нераціональні й раціональні, неформальні й формальні аспекти організаційної поведінки. Біхевіористський підхід ставить своїм завданням пояснити, чому люди поводяться саме так, а не інакше, і чому в результаті саме таким чином функціонують управлінські процеси і системи. Дослідження здійснюються шляхом побудови логічно сконструйованої моделі, з якої дедуктивно одержується правдиве свідчення;

- інституційний підхід зосереджується на структурах державного управління і формально-правових рисах політичної системи. Такий підхід здебільшого нехтує зв"язок між важливими інституційними структурами і змістом державної політики.

Другу групу становлять логічні методи пізнання, їх основу складають теоретичні прийоми - аналіз і синтез, індукція і дедукція, моделювання, експеримент, абстрагування, узагальнення і обмеження, сходження від абстрактного до конкретного та ін.

До третьої групи належать методи емпіричних досліджень. Мається на увазі сукупність конкретно-соціологічних прийомів, за допомогою яких нагромаджується і систематизується емпіричний матеріал і дані конкретних соціологічних, економічних, політологічних, правових та історичних досліджень. Сюди входить і аналіз статистичних даних, прямих спостережень, вивчення різноманітних документів, матеріалів опитування населення тощо. Кожен із названих методів (їх груп) застосовують не ізольовано, а в комплексі. Це дає змогу отримати більш повні та всебічні результати досліджень.

Використовуючи охарактеризовану систему наукових понять і методи теоретичних досліджень, управлінська наука виробляє власну методологію і теорію для більш повного та об'єктивного практичного вирішення своїх основних завдань.

Дата добавления: 2017-02-01; Просмотров: 112; Нарушение авторских прав?; Мы поможем в написании вашей работы!