Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм 1 страница

Бюджетное устройство Российской Федерации

I

Гл.

^{КИе ме}Ры принимались органами власти и управления с целью совер-•нствования хозяйственного механизма в 70-80-х годах XX века?

До 1991 года бюджетная система страны была чрезвычайно цент­рализованной. Все бюджеты на территории Советского Союза нахо­дили отражение в Государственном бюджете СССР, который вклю­чал союзный бюджет, государственные бюджеты союзных республик и бюджет государственного социального страхования. В состав госу­дарственных бюджетов союзных республик входили республиканс­кие бюджеты союзных республик, государственные бюджеты авто­номных республик, бюджеты краев и областей, бюджеты городов республиканского подчинения. Начиная с сельских и поселковых бюджетов, все бюджеты по вертикальному принципу последовательно объединялись в государственном бюджете. Таким образом, бюджет­ная система СССР насчитывала свыше 53 тысяч бюджетов. Един ство этой системы обеспечивалось единым планом экономическог и социального развития, всей экономической системой СССР.

Становление собственно российской бюджетной системы совпал с началом радикальной экономической реформы и предопределил' пересмотр концепции бюджетного устройства России в направленИ его значительной децентрализации, что обеспечивалось приняти ряда законодательных актов, предусматривающих расширение Д

ческих принципов в построении бюджетной системы и уси-_мОкрати _{ориальных} подходов в управлении. Важным этапом в низации бюджетной системы страны стал принятый Закон ^е°тГРот 10.10.91 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства Хсетного процесса в РСФСР». Как определено в этом законе, ^а _{ая СИ}стема представляет собой основанную на экономических шениях и юридических нормах совокупность республиканского бюд-а российской Федерации, республиканских бюджетов республик в je РФ) бюджетов национально-государственных и административ-^-территориальных образований РФ. В бюджетную систему Россий-'ой Федерации как самостоятельные части включаются: республи-нский бюджет РФ, республиканские бюджеты республик в соста-рф, краевые, областные бюджеты краев и областей, городские юджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов, рай­онные бюджеты районов, городские бюджеты городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населен­ных пунктов.

Рис. 4.3.1. Структура консолидированного бюджета Российской Федерации

В законе дано определение консолидированного бюджета — это свод

бюджетов всехуровней бюджетной системы Российской Федерации на ^с°ответствующей территории. Следует отметить, что консолидиро­ванный бюджет не имеет правовой нагрузки, однако его параметры широко используются в процессе сводного планирования, отчетнос­ти, анализа.

Рассмотрим на примере области структуру консолидированного °*0ДЖета субъекта Федерации (см. рис. 4.З.2.).

кное значение для развития бюджетов субъектов Федерации

^е-^гг Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формиро-

^ю и использованию внебюджетных фондов представительных и

Мнительных органов государственной власти республ и к в составе

■иской Федерации, автономной области, автономных округов,

Рис. 4.3.2. Структура консолидированного бюджета области

краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов мест­ного самоуправления» № 4607, принятый в 1993 году. Этот Закон определяет нрава субъектов Федерации, а также местных территори­альных образований в лице их законодательных (представительных) и исполнительных органов власти на получение доходов в со­ответствующие бюджеты и расходование средств этих бюджетов; вза­имоотношения указанных органов власти в бюджетном процессе. Закон также устанавливает общие принципы составления, рас­смотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюдже­тов, формирования и использования внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития на­ционально-государственных и административно-территориальных образований. Напомним, что бюджетная система России состоит из трех звеньев: федерального бюджета, территориальных бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. В 1995 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 1 54-ФЗ, который ввел новое понятие — муниципальное образование.

Муниципальное образование — это городское, сельское поселение, не­сколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселенщ иная населенная территория, в пределах которых осуществляется мес^т„ ное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местнЫ бюджет и выборные органы местного самоуправления. 174

муниципальное образование имеет собственный бюджет она получение в процессе бюджетного регулирования средств реального бюджета и из бюджета субъекта Российской Феде-Понятия «местные бюджеты», «бюджеты муниципальных обра-ий» «бюджеты органов местного самоуправления» рассматри­ваются как синонимы.

"юджетный кодекс Российской Федерации, который был при-в 1998 году¹, расширил бюджетную систему, включив туда бюд-^ты государственных внебюджетных фондов. Подобное расшири-льное толкование вводится впервые. Можно сказать, что сущест­вует «нетто-бюджет», куда включены три уровня бюджетов, и «брут->-бюджет» — бюджетная система РФ, состоящая из «нетто-бюдже­та» и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетное устройство— это организация бюджетной системы и принципы ее построения. Как следует из Бюджетного кодекса РФ, бюджетная система РФ основывается на следующих принципах:

• единства;

• разграничения доходов и расходов между уровнями бюджет­
ной системы;,

• самостоятельности бюджетов;

• полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов
государственных внебюджетных фондов;

• сбалансированности бюджета;

эффективности и экономности использования бюджетных средств; ' общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

" гласности;

• достоверности бюджета;

' адресности и целевого характера бюджетных средств. Рассмотрим эти принципы более подробно. Финцип единства бюджетной системы означает единство пра-ои базы, денежной системы, форм бюджетной документации, нципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушения бюд-ioro законодательства, а также единый порядок финансирования 'Одов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бух-^еРского учета средств федерального бюджета, территориальных ^юДЖетов субъектов РФ и местных бюджетов.

ринцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюд- системы состоит в закреплении соответствующих видов до-

о 159-ФЗ «О введении в

ходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами госу­дарственной власти субъектов Федерации и органами местного са­моуправления.

Принцип самостоятельности бюджетов провозглашает:

• право законодательных (представительных) органов государ­
ственной власти и органов местного самоуправления на каж­
дом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять
бюджетный процесс;

• наличие собственных источников доходов бюджетов каждого
уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с за­
конодательством РФ;

• законодательное закрепление регулирующих доходов бюдже­
тов, полномочий по формированию доходов бюджетов каждого
уровня в соответствии с бюджетным и налоговым законода­
тельством РФ;

• право органов государственной власти и органов местного са­
моуправления самостоятельно определять направления расхо­
дования средств и источники финансирования дефицитов со­
ответствующих бюджетов;

' недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм пре­вышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

• недопустимость компенсации за счет бюджетов других уров­ней бюджетной системы потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюд­жетов государственных внебюджетных фондов означает, что все до­ходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджет­ных фондов подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государ­ственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в пол­ном объеме. Все государственные и муниципальные расходы под­лежат финансированию за счет бюджетных средств, средств госу­дарственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджет­ной системе.

Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фон­дов и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюд­жетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате нало-

_гов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах те­кущего финансового года.

Принцип сбалансированности бюджета регламентирует поло­жение, по которому объем предусмотренных бюджетом расходов дол­жен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступ­лений из источников финансирования его дефицита. При составле­нии, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета уполномо­ченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств состоит в том, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с ис­пользованием наименьшего объема средств или достижения наилуч­шего результата с использованием определенного бюджетом объема

средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов заключается в том, что все расходы бюджета должны обеспечиваться общей сум­мой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, которые не могут- быть увязаны с определенными рас­ходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фон­дов, атакже в случае централизации средств из бюджетов других уров­ней бюджетной системы.

Принцип гласности означает:

• обязательное опубликование в печати утвержденных бюдже­
тов и отчетов об их исполнении, полноту представления ин­
формации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность
иных сведений по решению законодательных (представитель­
ных) органов государственной власти, органов местного само­
управления;

• обязательную открытость для общества и средств массовой ин­
формации процедур рассмотрения и принятия решений по про­
ектам бюджетов, втом числе по вопросам, вызывающим раз­
ногласия либо внутри законодательного (представительного)
органа государственной власти, либо между законодательным
(представительным) и исполнительным органами государст­
венной власти.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показа­телей прогноза социально-экономического развития соответст­вующей территории и реалистичность расчетов доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств

состоит в том, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их на финан­сирование определенных целей.

В зарубежных публикациях большое внимание уделяется прин­ципу прозрачности бюджета (transparency), который означает от­крытость и гласность в отношении структуры и функций государ­ственного аппарата, целей фискальной политики, государственных счетов и бюджетных прогнозов. Реализация этого принципа пред­полагает беспрепятственный доступ кдостоверной, полной, актуаль­ной, отвечающей международным стандартам информации о госу­дарственных операциях. Соблюдение принципа прозрачности в бюд­жетной сфере позволит реально оценить текущее и перспективное финансовое положение государства, принять обоснованную эконо­мическую политику; обеспечить контроль за действиями правитель­ства, сравнить финансовые операции, предусмотренные бюджета­ми, с фактическими. Временный комитет МВФ в 1998 году принял документ, называемый «Кодекс рекомендуемой практики по обес­печению фискальной прозрачности —декларация принципов»¹. Этот документ задуман как пособие странам -— членам МВФ в их стрем­лении добиться большей прозрачности в бюджетной сфере, тем са­мым усилить контроль над фискальной политикой и повысить до­верие к ней, что является непременным условием эффективного го­сударственного управления. Комитет призвал страны — члены МВФ придерживаться изложенных в Кодексе принципов и рекомендуе­мой практики, признавая при этом, что на их реализацию существен­но повлияют различия в системе бюджетных институтов, в право­вой системе и в административном потенциале разных стран и что этот процесс, безусловно, потребует времени.

Следует обратить внимание, что из всех перечисленных принци­пов только принципы единства, самостоятельности и разграниче­ния доходов и расходов между уровнями бюджетной системы можно отнести собственно к принципам построения системы. Однако имен­но они определяют бюджетную систему как единое целое. Осталь­ные принципы, при всей их важности, больше определяют функци­онирование бюджета.

Особую роль в современных условиях играет принцип единства бюджетной системы, призванный, при наличии самостоятельных бюджетов, сохранить целостность бюджетной системы. Одним из

¹ Кодекс выпушен как приложение к коммюнике Временного комитета, которое можно найти на web-странице МВФ www.inf.org,

инструментов, обеспечивающих принцип единства, является бюд­жетная классификация. Доходы и расходы бюджетов разных уров­ней по своим характеристикам очень разнообразны, именно поэтому при составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюд­жетов необходимо обеспечить их сопоставление, систематизацию по однородным признакам, осуществляемую путем применения единой бюджетной классификации. Этот документ до 1996 года ежегодно утверждался приказами Министерства финансов РФ, а необходимый Федеральный закон № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Рос­сийской Федерации» был принят лишь в августе 1996 года.

Бюджетная классификация Российской Федерации является груп­пировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней с присвоением объектам классификации группировочных кодов. Бюджетная клас­сификация, обеспечивая сопоставимость показателей бюджетов всех уровней, включает в себя:

• классификацию доходов бюджетов РФ;

• функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;

• экономическую классификацию расходов бюджетов РФ;

• классификацию источников внутреннего финансирования де­
фицитов бюджетов РФ;

• классификацию видов государственных внутренних долгов РФ
и субъектов РФ.

Необходимо отметить, что законодательные органы субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления при ут­верждении бюджетных классификаций соответствующих бюджетов вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, но при этом они не вправе нарушать общие прин­ципы построения и единства бюджетной классификации Российс­кой Федерации.

Межбюджетные отношения — отношения между органами государ­ственной власти Российской Федерации, органами государственной вла­сти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправ­ления по обеспечению бюджетного процесса. Межбюджетные отноше­ния существуют в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление. Но складываться они могут на разных ос­новах (принципах). Принято различать унитарные и федеративные бюджетные системы. Унитарным бюджетным системам соответству­ет высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие Или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов

!79

власти. Федеративные бюджетные системы строятся на прямо про­тивоположных основах. Им присуща высокая степень самостоятель-ности территориальных бюджетов при соблюдении единства обще­государственных интересов. Принципы, на основе которых функ­ционируют федеративные бюджетные системы, называют прин­ципами бюджетного федерализма.

К федеративным государствам, где в разной степени реализуются принципы бюджетного федерализма, относятся: Швейцария, Гер­мания, США, Канада, Российская Федерация, Австрия, Бельгия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Австралия и другие. Для классического федерализма характерен высокий уровень автономии отдельных политико-территориальных образований, и такая авто­номия — объективная необходимость. Она не противоречит, а, на­оборот, отвечает задаче обеспечения целостности страны. Не следует рассматривать как отступление от федерализма разную степень ав­тономии субъектов федерации. Например, в Канаде особый статус получила провинция Квебек, а в США привилегии при разграниче­нии налогов между федеральным центром и штатами предусмотре­ны для Аляски.

Асимметричность федерации не является отступлением от прин­ципов федерализма. Когда такая асимметричность вызвана объек­тивной необходимостью, это обязательное условие для сбалан­сированности интересов ее субъектов, а значит, и для сохранения единства федеративного государства. Российская Федерация отно­сится к асимметричным федерациям. Б ее состав, как определено в Конституции РФ, входят республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург. Согласно Конституции РФ (ст. 5) все субъекты Федерации равны между собой. Принцип равенства прав, однако, не исключает различия в степени соответствия этих прав реально сложившимся историческим, социально-экономическим и полити­ческим условиям для функционирования и развития субъектов Фе­дерации.

Бюджетный кодекс РФ регламентирует следующие принципы меж-бюджетных отношений:

• распределение и закрепление расходов бюджетов по опреде­
ленным уровням бюджетной системы РФ;

• разграничение (закрепление) на постоянной основе и рас­
пределение по временным нормативам регулирующих дохо­
дов по уровням бюджетной системы РФ;

• равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджет­
ных прав муниципальных образований;

I • выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспечен­ности субъектов РФ, муниципальных образований; • равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с феде­ральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимо­отношениях с бюджетами субъектов РФ.

Такие принципы определяют основу бюджетного федерализма. Этот термин по непонятным причинам даже не упоминается в ко­дексе, однако, именно о нем должна идти речь при регламентации принципов межбюджетных отношений. Система межбюджетных отношений включает не только отношения между Федерацией и ее субъектами, но и внутри субъекта— между региональными органами власти и органами местного самоуправления. Общие принципы орга­низации межбюджетных взаимоотношений в субъектах Федерации определены в Федеральном законе от 25.09.97 г. № 126-ФЗ «О фи­нансовых основах местного самоуправления в Российской Федера­ции».

Отметим, что децентрализация бюджетных средств — необходи­мый процесс при переходе от унитарной к федеративной модели межбюджетных отношений. Как по этому вопросу складывалась си­туация в России с 1992 по 1997 год, показано в табл. 4.3.1.

Таблица 4.3.1

Фактические пропорции распределения расходов по уровням бюджетной системы с 1992 по 1997 год (%)

Как видно из таблицы, процесс децентрализации действительно ярко выражен во взаимоотношениях между центром и регионами. Внутри субъектов Федерации доля расходов постоянно преобладает в местных бюджетах, что является результатом сосредоточения в этих бюджетах основной части бюджетных затрат на социальную сферу и поддержку экономики.

Сопоставим данные по расходам с пропорциями распределения доходов между звеньями бюджетной системы РФ {табл. 4.3.2).

Таблица 4.3.2

Фактические пропорции распределения доходов по уровням бюджетной системы с 1992 по 1997 год (%)

_____ i____________ i

Дата добавления: 2014-11-09; Просмотров: 588; Нарушение авторских прав?; Мы поможем в написании вашей работы!